宁德市人大常委会：
根据市人大常委会2020年监督工作计划，5月12日—19日，市人大常委会副主任、市人大监察司法委主任委员冯桂华带领部分市人大常委会委员、代表深入蕉城区、福安市、福鼎市、霞浦县、柘荣县对检察公益诉讼工作情况进行专题调研。调研期间，调研组采取上下结合、先下后上，内外结合、先内后外，看听结合、先看后听等方式，广泛听取和收集意见建议。同时，委托古田、屏南、周宁、寿宁县人大常委会对当地的公益诉讼工作情况开展调研，并及时汇总调研材料。现将调研工作情况报告如下：
一、主要措施和成效
2015年7月，经全国人大常委会授权，包括福建省在内的全国13个省(市、区)开展公益诉讼工作试点。2017年7月，我市全面推开公益诉讼工作，市检察院充分发挥法律监督职能，自觉把公益诉讼置于宁德经济社会发展大局中去谋划去推进，主动融入共建共治共享的社会治理格局，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域办理了一批公益诉讼案件，有力维护宪法法律权威，维护国家利益和社会公共利益，为推进实施“一二三”发展战略作出了积极贡献。截至目前，全市共摸排公益诉讼案件线索219件，立案203件，发出诉前检察建议133件，提起行政公益诉讼3件，提起刑事附带民事公益诉讼14件，督促修复被毁耕地、林地、湿地2600余亩，追回土地使用权出让金、公益林林权转让费、人防工程易地建设费等各类应缴收入1100余万元，检察公益诉讼取得了一定成效。
(一)规范运行，公益诉讼工作机制不断完善
一是建立跨区域检察协作机制。在生态检察工作中创新“区域联动、部门协作”模式，着力破解“分片不同步”治理难题，逐步建立起交溪、霍童溪、穆阳溪、闽江流域、环三都澳生态和公益诉讼检察保护协作机制，形成跨区域“同城”办案效应。二是积极推广诉前“圆桌会议”机制。规范诉前圆桌会议的适用范围、启动方式、会议程序等，邀请党委政府、职能部门以及部分人大代表、政协委员共商公益保护措施，有效解决保护公益“多头治理”的难题，如福安市检察机关针对一级水源保护区受污染问题，充分运用“圆桌会议”机制，推动加强一级水源地保护和治理，相关经验做法被福建省电视台专题报道。三是建立同监察机关协作机制。蕉城、柘荣等地检察机关与监察机关联合出台《关于建立公益诉讼协作机制的工作意见》，建立了公益诉讼案件线索双向移送机制。四是完善与行政机关的协作配合机制。加强同生态环境、自然资源、林业、水利等部门沟通协调，健全联席会议、联合执法、线索移送、办案协作、情况通报等机制，在河长办等机构设立检察联络室，会同有关部门出台各类公益诉讼规范性文件18份，为规范和推进检察公益诉讼工作提供了有力的指导和支持。
(二)强化履职，公益案件办理力度不断加大
全市检察机关紧紧围绕公益保护重点领域，聚焦人民群众关心关注的热点问题，不断加大案件办理力度。一是加强生态环境和资源保护。在我省首创“补植复绿”和“环三都澳近岸海域生态环境检察保护一体化”工作机制，持续开展“两江三溪”流域和环三都澳海域生态环境保护，主动将司法保护从陆地向河海延伸。生态环境资源类共立案68件，发出诉前检察建议51份，提起行政公益诉讼1件，提起刑事附带民事公益诉讼9件，督促修复被毁耕地、林地、湿地2600余亩，筹措生态环境修复补偿金200余万元，督促回收、清理和处置各类垃圾、危废物品4800余吨。二是筑牢食品药品安全防线。开展“保障千家万户舌尖上的安全”“中小学校园、幼儿园周边食品安全”“食品药品严重失信‘黑名单’”等公益诉讼专项监督活动，共立案37件，发出诉前检察建议15份，提起刑事附带民事公益诉讼4件，追偿惩罚性赔偿金19万余元，推动整治中小学校食堂及周边违规商户和流动摊贩240家(人)，下线网络外卖平台经营证照问题商家699家，126人被列入食品药品严重失信“黑名单”。三是强化国有财产保护。加大对国有财产的监督保护力度，共立案10件，督促职能部门追偿人防工程易地建设费、船舶拆解转产转业补助款等462万元;开展国有土地使用权出让金、公益林林权转让费违规拖欠等专项监督活动，共立案4件，督促职能部门追缴土地出让金等1189万元(目前已追回637万元)。此外，检察机关充分运用公益诉讼职能，加大对英烈纪念设施、革命旧址的保护力度，积极稳妥探索办理文化遗址“等”外领域公益诉讼案件，还结合新型冠状肺炎疫情防控任务，督促有关行政机关依法履行监管职责，从源头、交易、利用等多环节加强野生动物司法保护，有力地维护了社会公共利益。
(三)锤炼队伍，公益诉讼履职保障不断提升
全市检察机关以司法体制改革为契机，进一步整合检察资源，市检察院新组建第五检察部负责公益诉讼和生态检察工作;蕉城区、古田县检察院设立专门的公益诉讼和生态检察部门;其他7个基层检察院也实现了公益诉讼、生态检察与民事行政检察部门职能整合，健全了公益诉讼机构。同时，改善检察队伍结构，配齐配强办案力量，全市检察机关共有公益诉讼和生态检察人员55人(其中员额检察官26人)。持续加强业务能力建设，利用“检答网”,召开案件研讨会、电话请示等形式为一线办案干警答疑解惑，充分发挥最高检公益诉讼指导性案例和省检察院典型案例的指导作用;选派业务骨干32名参加最高检、省检察院公益诉讼检察业务培训，落实“检察官教检察官”模式，不断提高干警办案水平。
(四)强化协作，公益保护合力不断增强
充分发挥一体化办案优势，对检察机关内部业务部门在履行批准逮捕、审查起诉、控告申诉等司法办案职责中发现的涉及公益诉讼案件，建立线索移送、信息共享、结果反馈等工作机制，形成公益诉讼部门为主导、各业务部门积极配合的一体化办案格局。不断加强与行政机关协作，督促行政机关规范执法信息录入，完善刑事司法与行政执法衔接机制，扩展公益诉讼案件线索来源;主动与审判机关沟通、交换意见，就公益诉讼案件的举证责任分配、法律适用等方面增进共识，统一司法尺度和标准，确保公益保护合力形成。
二、存在的主要问题
总体看，我市检察公益诉讼整体发展态势良好，但由于尚处起步和探索实践阶段，工作中还存在一些问题和不足，主要有：
一是对检察公益诉讼的认识还需进一步深化。个别检察院对公益诉讼工作的重要性认识不足，在案件线索核查、立案调查等方面推进滞后，公益诉讼工作开展至今案件还只有个位数;有的检察院公益诉讼工作基本停留在“检察建议”阶段。少数检察人员对公益诉讼制度认识不深，担心影响与行政机关的关系，缺乏主动作为，不敢监督;有的检察人员对行政机关的权责清单研究不到位，制发的诉前检察建议比较笼统、不够精准。
二是案件办理力度还需进一步加大。公益诉讼案件线索来源渠道较单一，线索摸排工作不够深入，刑事司法与行政执法衔接、“网格化+检察监督”和12309检察服务平台作用发挥不够充分，线索来源渠道还有拓宽深挖的空间。公益诉讼监督领域还比较狭窄，在一些侵犯国家利益和社会公共利益的突出问题上亮剑不足，在探索公益诉讼“等”外领域拓展上力度还需进一步加强。在民事公益诉讼方面，检察机关督促起诉、支持起诉职能发挥不足，全市行政机关或社会组织提起民事公益诉讼案件数量较少;案件结构不平衡，检察机关提起的民事公益诉讼案件仅14件，且均为刑事附带民事公益诉讼，没有单纯的民事公益诉讼案件。在行政公益诉讼方面，对行政机关落实诉前检察建议不及时、不彻底的，有的检察机关后续跟进监督刚性不足，提起行政公益诉讼不够及时。
三是行政机关的配合还需进一步加强。一些行政机关“公益保护第一责任人”意识不强，片面地认为公益保护是检察机关的事情，检察机关找上门就是麻烦找上门，对检察公益诉讼重视不够、配合不足，个别行政机关对诉前检察建议还存在不回复、回复不及时或者有回复不整改等状况，如柘荣县个别行政机关在落实关于追缴人防工程易地建设费的诉前检察建议过程中，只是简单地向欠缴企业发放责令改正通知书，在企业迟迟不缴纳情况下，没有及时采取跟进追缴措施，最终被提起行政公益诉讼。部分行政机关主动接受检察机关监督、帮助提供公益诉讼线索意识不强，没有及时、完整地将行政执法信息录入刑事司法与行政执法衔接平台，只有部分行政机关与检察机关建立了信息共享机制，其中有些部门的数据对检察机关开放得还不全面、不充分。自然资源、财政等部门落实《福建省生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》不及时，除霞浦县将生态环境损害赔偿金管理账户暂挂县法院外，市本级及其它县(市、区)都没有设立专项资金账户，生态环境损害赔偿资金的缴交、归集、分配、使用等制度落实不到位。
四是队伍业务素质还需进一步提升。有的检察院的公益诉讼部门机构人员配备还不够科学，具有调查核实和出庭应诉工作经验的检察人员配备不足，骨干力量相对缺乏。有的检察人员在办案理念、知识能力等方面存在一定的差距，在线索发现、调查取证、庭审应对、诉讼监督等业务能力方面还存在短板，在办案方法、线索分析、问题定性等方面还缺乏经验。公益诉讼专家人才库和监督员制度尚未建立，在环境损害修复评估、食品药品司法鉴定等专业性强的领域，专家作用的发挥还不够充分。
五是公益诉讼宣传还需进一步强化。宣传方式不够多样，实效性不够强，开展公益诉讼法治宣传“六进”、公益诉讼案件庭审旁听等活动较少。宣传载体比较单一，“两微一端”等新媒体运用不够充分。公益诉讼宣传的广度、深度不够，检察公益诉讼的社会认知度不高，全社会关心、支持、配合公益诉讼良好舆论氛围还没有真正形成。
三、工作建议
检察公益诉讼制度是党中央对新时代维护国家利益和社会公共利益做出的重大部署，是维护社会公平正义的重要法治保障。为进一步推进我市检察公益诉讼工作稳步发展，更好地服务全面实施“一二三”发展战略，建议如下：
一要提高思想认识，深化公益为民理念。坚持以习近平总书记关于公益保护和公益诉讼工作系列重要指示精神为指引，把检察公益诉讼作为维护国家利益和社会公共利益的一项新制度、一条新途径，主动更新司法理念，提高思想认识，站在推进国家治理体系和治理能力现代化、维护国家利益和社会公共利益的高度，充分认识检察机关提起公益诉讼制度的重大意义，以强烈的使命感和责任感做好检察公益诉讼工作。牢固树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念，认真研究行政机关权责清单，厘清行政机关执法事项，精准制发诉前检察建议，加强诉前检察建议的说理性和可操作性，提高诉前检察建议质量。
二要提升办案质效，维护社会公共利益。一要敢于监督、敢于亮剑，要通过办理一批社会关注度高、群众反映强烈的侵害公益案件，推动解决生态环境和资源保护、食品药品安全等方面的突出问题，要持续关注与人民群众切身利益密切相关的领域，积极稳妥探索拓展公益诉讼办案范围。二要不断拓宽案件线索来源渠道，充分运用现代化信息手段，发挥刑事司法与行政执法衔接平台、12309检察服务平台、大数据等载体获取案件线索。三要增强检察监督的刚性，提高诉前检察建议的质量，加强与行政机关沟通，督促并持续跟踪诉前检察建议落实，对拒不整改或者整改滞后的，要及时提起行政公益诉讼，并适时开展公益诉讼“回头看”专项活动;对重大的行政公益诉讼案件，可邀请人大代表、政协委员等参与监督，进一步增强监督合力，扩大监督效果。四要进一步发挥督促起诉、支持起诉职能，督促、指导和支持相关行政机关、社会组织开展民事公益诉讼活动，共同做好维护公益工作。
三要深化协作配合，增强公益保护合力。检察机关要主动加强与行政机关沟通联系，推动建立和完善信息共享、情况通报、案件移送、办案协作、联席会议等制度，加快推进公益诉讼信息化、智能化建设，充分利用刑事司法与行政执法信息共享平台，加强与公安、生态环境、市场监管、自然资源等行政执法部门案件信息移送工作。行政机关要加强与检察机关的工作联系，及时通报重要信息、提供案件线索、移送相关材料、支持配合调查取证，认真落实诉前检察建议和执行法院判决。财政、自然资源等部门要加快落实《福建省生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》，设立生态环境损害赔偿资金账户，规范生态环境损害赔偿资金的缴纳、分配、使用。
四要加强队伍建设，强化办案履职保障。坚持把公益诉讼工作列为“一把手”工程，合理优化队伍结构，选配办案经验丰富的检察人员充实到公益诉讼检察部门，确保人员调配与公益诉讼职能拓展和业务增长相适应。加强理论学习和业务培训，补齐专业知识缺乏和素质能力不足的短板。探索建立全市公益诉讼专家人才库和监督员制度，选准用好生态环境、自然资源、司法鉴定等领域的专家，为公益诉讼提供技术支持。
五要加大宣传力度，营造良好社会氛围。充分利用宪法宣传周、“3·15”消费者权益保护日、“6·5”环境保护日等重要节日，加大宣传力度，扩大宣传范围，提高公益诉讼制度的社会知晓度。积极推动将公益诉讼宣传纳入普法宣传教育和党校、行政学院干部学习培训范围，提升行政机关及其工作人员对公益诉讼重要性的认识。充分运用传统媒体和新媒体进行线上线下广泛宣传，传播公益诉讼声音，讲好公益诉讼故事。通过开展公益诉讼法治宣传“六进”活动、庭审旁听和典型案件以案释法活动，加强宣传实效性，达到办案一件、宣传一片的效果，不断增强全社会维护公共利益的意识，扩大检察公益诉讼工作的影响力。
宁德市人大常委会
检察公益诉讼工作调研组
2020年6月29日