宁德人大网消息
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会2012年工作安排，市人大常委会成立了以市人大常委会副主任陈兴生为组长、市人大常委会教科文卫工委主任叶健松为副组长的《福建省初级卫生保健条例》贯彻落实情况调研组，调研组还邀请了教科文卫系列的部分市人大常委会委员以及当地的市人大代表二人参加，一行10人，于6月4日至8日深入寿宁县、福鼎市、周宁县、蕉城区开展《福建省初级卫生保健条例》贯彻落实情况调研。调研组采取听(汇报座谈)、看(看现场)、访(入户访问)的方式，在当地人大常委会和政府的密切支持配合下，顺利完成了调研任务。按照调研计划安排，委托古田县、福安市、霞浦县、柘荣县、屏南县人大常委会对本辖区贯彻落实《福建省初级卫生保健条例》情况进行调研，调研工作任务适时完成，调研成果一并综合。现将调研情况报告如下：
一、我市贯彻实施《福建省初级卫生保健条例》取得的主要成效
《福建省初级卫生保健条例》经福建省第九届人民代表大
会常务委员会第三次会议于1998年5月29日通过并自公布之日起施行，至今已经十三年。条例实施以来，我市初级卫生保健工作目标比较明确，城乡居民基本卫生保健水平逐年有所提升。据统计，2000年至2011年，我市城乡居民人均期望寿命从73.55岁提高到78.77岁;甲乙类传染病发病率从2000年408.34∕10万下降到2011年232.97∕10万，儿童免疫规划接种率从提高到98%，免疫针对的传染病发病率从2005年7.46∕10万下降到2011年0.97∕10万;孕产妇死亡率以2000年为基础下降20%，婴儿和5岁以下儿童死亡率以2000年为基础下降1/5。市县乡三级公共卫生体系建设、县级医疗中心建设、乡镇卫生院功能提升、基本公共卫生服务项目实施、新型农村合作医疗制度、城镇医保等一系列医改措施的出台，为我市广大城乡居民的身体健康提供了有力保障。
(一)城乡三级医疗预防保健网络逐步健全
《条例》颁布实施以来，特别是2003年“非典”以后，国家实施了市县两级疾控机构业务用房建设项目，初步满足当时疾控机构的工作需要。市委市政府《关于加快我市卫生事业改革和发展的决定》出台以后，市县两级疾控和卫生监督机构编制有较大幅度增加，县级疾控机构达到每万人1名疾控工作人员，高中级技术人员和研究生、本科生比例增加，人员素质显著提高。妇幼保健网络建设得到加强，妇幼保健技术人员水平有所提高，县、乡、村妇幼卫生保健网基本健全，高学历和高职称人员数量增长，以中专以上和中级职称以上人员为主。农村基层卫生预防保健机构建设不断加强，乡镇卫生院较2001年增加6个卫生院(社区卫生服务中心)，增长了5.17%，社区卫生服务中心从无到有;2006年我市开展了预防接种规范化门诊建设，覆盖率达92%。
(二)基层医疗保健功能不断强化
2009年，国家启动县级医疗中心建设，全市县级9家综合性医院全部开设急诊科，均设置了急诊抢救室、留观室、输液室、医生诊室、清创室等基础科室，急诊总床位共计79张，大部分医院均装备了除颤仪、呼吸机、心电图机、洗胃机、多功能监护仪等基本抢救设备。全市县级综合性医院急诊科医护人员总数168人，共配备医生57人，基本满足急诊工作需要;在承担院前急救工作方面，除福安市医院外，其余8家单位均能承担院前急救工作。
我市于2006年始开展“千名医师帮扶农村基层医疗卫生机构”工作，并执行“农村医务人员晋升职称前必须到上级医院进修学习和城市医生在晋升副主任医师职称前到农村累计服务一年”的制度。2006年卫生局制定了《宁德市县级以上医疗卫生机构对口帮扶乡镇卫生院实施细则》，并认真组织实施，省属、市属、县属共41所医疗卫生机构帮扶我市107所乡镇卫生院，帮扶时间3年(2006年7月至2009年6月)。
2010年开始我市所有政府办基层医疗机构全面实施国家基本药物零差率销售。福鼎市作为第一批省级实行药品零差率销售试点县率先于2010年实行基本药品零差率销售，至2012年全市政府办基层医疗机构已全面推行这一制度。
(三)新型农村合作医疗制度得到巩固和完善
我市新农合制度运行平稳，全市2005年参合率81.04%提升到2012年参合率99.59%， 2005年新农合筹资标准仅每人每年30元，其中农民10元，各级政府补助20元;2012年新农合筹资标准达到每人每年290元(其中农民50元，各县政府补助240元)。新农合保障水平不断提高。2012年我市住院补偿封顶线提高到不低于8万元,平均比2005年提高6万元。补偿比例提高到乡镇卫生院90—95%左右、县级75%～80%、县以上45%～65%。积极开展门诊特殊病种统筹。2012年我市门诊特殊病种数量平均为20种，全面开展普通门诊统筹，进一步提高了参合群众受益率。完善农村重大疾病就医保障。2011年起将农村儿童白血病和先天性心脏病纳入重大疾病范围，实行定点救治、定额付费，新农合基金按照定额标准70%的比例支付，个人自付定额标准的30%。重大疾病补充补偿，从2010年起对于年度内费用自付部分超过规定的，超过部分按照70%-80%的比例予以补偿，最高支付限额20万元。我市新农合信息系统依托医保网络，于2008年7月起开始筹备建设，于2009年4月基本建设完成，并投入使用，参合患者在户籍所在地县内、宁德市级和部分省级新农合定点医疗机构住院，基本可以实现出院即时结报。
(四)基本公共卫生服务均等化全面实施
我市自2009年开始，促进基本公共卫生服务逐步均等化各项措施的落实，取得一定的成效。三年来，提高了基本公共卫生服务项目筹资水平，经费标准由2009年的15元提高至2011年的25元，扩大了服务人群，增加了服务项目，提高了服务质量。2011年儿童保健管理人群从0-3岁扩大到0-6岁，并增加儿童口腔保健等服务内容;增加了孕产妇、65岁以上老年人等重点人群检查项目、健康教育服务内容，同时提高了服务频次;增加高血压、糖尿病和重性精神疾病患者管理人数;增加了基层医疗卫生机构能够承担的公共卫生事件应急处置和食品安全信息报告、职业卫生咨询指导等服务项目。截至2011年底，全市累计建立居民健康档案163.7万份，建档率53.84%，其中电子健康档案152.2万份，电子建档率约50.07%。为65岁以上老年人建档17.7万份，开展65岁以上老年人体检14.5万人次，登记管理高血压、糖尿病、重性精神病患者分别达15.41万、3.57
万和0.57万人，为3.5万名孕产妇、16.6万名0-6岁儿童提供
系统保健服务等。
(五)乡村卫生服务一体化逐步推进
全市乡村卫生服务一体化管理工作由县级卫生行政部门统一规划和组织，以乡镇为范围，实行乡镇卫生院对村卫生所行政、业务、药械、财务和绩效考核等方面进行规范管理。乡村医生补助得到提高，从2008年人均1839.48元提高到2011年人均5469.16元。截至2011年底，全市已开展乡村卫生服务一体化管理的乡镇93个，占乡镇卫生院总数87.74%，实施一体化管理的村卫生所1529个，占村卫生所总数64.27%。
(六)爱国卫生运动深入开展
根据2010年全国爱卫会下发的《2010-2012年全国城乡环境卫生整洁行动方案》和2011年省政府下发的《福建省人民政府办公厅关于印发2011年福建省城乡环境卫生整洁行动方案和城乡环境卫生整洁春季行动实施方案的通知》的文件精神，市委、市政府高度重视城乡环境卫生整治工作，制定了《2011年宁德市城乡环境卫生整洁行动方案》，拉开了2011年全市城乡环境卫生整洁行动的序幕，取得成效。我市农村改厕工作从1998年开始，14年来，农村改厕工作取得了明显进展，无害化卫生厕所普及率从1998年的30.99%上升到2011年的76.97%。
二、存在问题
(一)公共卫生体系基础薄弱
我市公共卫生工作基础薄弱，疾病预防控和卫生监督体系、妇幼体系建设已不能适应当前形势发展的要求，名次排在全省末位;疾病预防控制和卫生监督以及妇幼体系建设面临着老化，人员待遇低、工作条件差，有的山区县公共卫生机构(县级疾控、妇幼、监督和乡镇卫生院)多年来都招收不到本科生，也留不住人才，2009年国家、省级为乡镇卫生院配置的一些仪器设备还在闲置。按照2012全省疾控、卫生监督、卫生应急“三合一”会议精神，疾病机构按每万人口配置1.68技术人员，监督机构按每万人口1.57技术人员配置，我市差距巨大(1人/万人口)。妇幼建设更为薄弱，至今市级未建立妇幼保健院。 (二)基本公共卫生服务项目执行乏力
我市公共卫生服务基本项目实施工作还存在基层医疗卫生技术人员不足且技术水平不高、不同医疗卫生机构间的分工协作机制还有待进一步建立和完善、基本公共卫生和基本医疗的工作还需要进一步有效衔接等问题。目前我市承担11项基本公共卫生服务项目，特别是人均25元公共卫生经费市县两级普遍配套不到位(配套5元)，同时国家和省里的基本公共卫生服务经费补助经费被各县(市、区)以乡镇卫生院人头经费、村医补助经费等各种名义进行切块分割，或以其他方式对冲，造成实际工作经费更加紧张，导致居民健康教育、卫生监督协管
员制度建设等相关工作缺乏经费支持，严重制约了医改工作和卫生事业发展。
(三)乡镇卫生院基本医疗功能正在弱化
基层卫生机构医疗人员紧缺，技术水平低，有的县10年未招聘到本科生，现有医疗人员工作繁重，工学矛盾严重，医务人员难以长期外出培训学习。基层医疗机构全科医师培训工作，省厅有下拨经费，但该经费是用于培训教学，派出医院没有能力全部承担学员食宿经费，影响基层医疗机构和学员参加全科医师培训积极性。从2001年至2008年，我市参加全科医师岗位培训人员不到150人，全科医师人才极度匮乏。
下派人员对口帮扶成效有限。随着医改深入和城乡医保的实施，城市三级医院的病人数不断增加，医务人员不足，下派医务人员到县或乡镇卫生机构工作，由于条件所限，部分专业医务人员发挥不了作用。
激励机制不完善。乡镇卫生院实施绩效工资以后，奖励部分浮动幅度小，基层单位没有奖惩自主权，挫伤医务人员工作积极性。经济贫困县本身绩效工资基数低，人才缺乏，情况更为严重。
(四)新型农村合作医疗制度运行机制不够健全
新农合管理经办机构体系不健全。一是队伍编制少。如我市2012年参合人数241.08万，市、县新农合管理经办机构人员编制仅88人(新农合机构编制：参合人员约为1：2.74万)，而城镇职工和城镇居民参保人员约43万,编制达190人(城镇医保编制：参保人员约为1：0.23万)。中共宁德市委、宁德市人民政府《关于进一步加快卫生改革与发展的决定》(宁委〔2011〕32号)已要求各地增加新农合经办机构编制和建立新农合联络员制度，但目前仅蕉城、霞浦、古田、寿宁、屏南和柘荣6个县(区)已增加编制，其中只有霞浦、古田、寿宁和屏南县达到《决定》要求;新农合联络员制度方面，霞浦县建立了新农合联络员制度，福安、福鼎、柘荣落实了联络员工作经费，其他县(市)均未落实。二是队伍待遇低。新农合经办机构虽是事业单位，未实行“参照公务员”管理，严重影响新农合工作人员的积极性。三是新农合管理经办机构的办公场没有被纳入项目建设，靠租或借办公场所，无法满足工作需要。四是经办机构监督执法范围覆盖省、市、县、乡、村五级定点医疗机构和240万参合人员，监督执法等业务工作难以开展。五是新农合政策不够稳定。如新农合补偿政策每年都在变化，个人缴费标准也从最初的每人每年10元，提高到2012年的每人每年50元，易引起农民的误解，也增加了参合难度。“统筹基金当年结余率控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%”的双重规定，实际工作中难以准确把握。
(五)爱卫工作支持力度不足
从1998年至今，我市每年改厕任务数是全省最多，但我市农村无害化卫生厕所普及率依然是全省最低。主要原因是我市财政困难，财政经费配套是全省最少。建造一个无害化卫生厕所最少需要3000元，400元的补助对于贫困家庭来说偏少。
2011年，爱卫办增加了环境卫生整洁行动工作。市、县爱卫办作为卫生局内设科室，只有1-2名工作人员，人手不足，难以很好开展相关的健康宣传教育等工作。同时，环境卫生整洁行动市级无相应的专项工作经费，许多宣传工作、卫生评比工作无法正常开展。
三、建议
(一)加大投入，完善公共卫生体系建设
在国家、省级补助我市公共卫生体系建设项目立项后，市本级和各县(市、区)要改变零配套的状况，切实做到配套到位，有条件的市县要做好规划，争取一步到位，10年内不落后。2011年市委、市政府《关于加快我市卫生事业改革和发展的决定》出台后，列入我市“十二五”卫生规划的公共卫生专项项目，如市级的市卫生监督所办公用房建设、市疾控中心实验室建设、市妇幼所建设等项目，尽快落实经费组织实施。市、县(市、区)级公共卫生机构每年应增加一定比例编制，直到达到全省平均标准。适当提高农村基层防疫人员、卫生监督协管员、妇保、儿保人员的工作补贴，提供必要工作条件，稳定人才队伍。
(二)提升功能，加大基层卫技人才队伍建设力度
加大对县、乡级医院财政投入，完善医院急诊科建设，促
进形成急诊科院前急救---院内急诊---急诊观察---急诊病房一体建设的格局。加大全科医生培训经费投入，为参加全科医师培训工作的医务人员提供相应配套培训经费。加大基层医疗机构人才引进工作，开辟人才引进“绿色通道”。完善绩效工资激励机制，提高基层卫生技术人员待遇，切实解决他们后顾之忧。健全市、县、乡对口帮扶机制，市县级卫技人员任高、中级技术职务前需到基层服务一年以上(可分期服务、累计计算)，新招收卫技人员上岗前需到基层服务一年。
(三)加强督导，确保基本公共卫生服务项目资金使用到位
推进基本公共卫生服务均等化是新医改的一项重要内容，基本公共卫生服务范围不断扩大，人均基本公共卫生服务费用稳步提升，我市从初期15元提高到2012年25元，先进省份地区已达50-60元。随着国家、省级补助力度的加大，各地需配套的经费也会相应增加。我市基本公共卫生服务项目国家、省级补助经费使用情况和地方配套情况，要加强必要的督导落实。
(四)加强管理，增强农合管理经办体系运作能力
要加大各地贯彻执行《关于进一步加快卫生改革与发展的决定》(宁委〔2011〕32号)的督导力度，加快各县(市、区)落实新农合编制和新农合联络员制度，将新农合经办机构建设纳入卫生体系建设范畴，解决办公场所，切实加强我市新农合经办力量。考虑工作实际，取消“二次补偿”的做法，并适当调整“累计结余不超过当年统筹基金的25%”的规定。新农合政策应适度稳定。
(五)大力扶持爱国卫生运动
农村改厕要适当提高政府补助额度。建议我市将创建卫生县城、卫生单位、卫生社区等卫生评比作为创文明的前置条件。建议成立环境卫生整洁检查、考评的专门机构，有效协调各部门按职责做好环境卫生整洁工作。
宁德市人大常委会教育科学
文化卫生工作委员会
2012年10月29日