宁德市人民政府副市长 黄建龙
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会2014年监督工作计划安排，受隋军市长委托，现就我市农村卫生工作有关情况报告如下：
一、农村卫生工作开展情况
近年来，我市卫生事业认真贯彻落实“坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主，以农村为重点”的工作方针，以解决群众“看病难、看病贵”为着力点，强化组织领导，落实政府责任，深化医药卫生体制改革，全面推进我市农村卫生事业协调稳步发展。主要做法有：
(一)不断健全农村卫生服务体系。一是服务网络基本实现全覆盖。全市共核定乡镇卫生院106所(核定人员编制3051个)。其中按功能分类设置中心卫生院26所、一般卫生院80所;按等级分类设置甲类卫生院1所，乙类卫生院31所，丙类卫生院74所。全市乡镇卫生院共编制床位1773张，实际开放床位2295张，其中床位在30张以上的有25个。共核定社区卫生服务中心19个(核定人员编制759个)，已建成18个，以街道办事处(城镇)为单位，社区卫生服务覆盖率达到100%。全市社区卫生服务中心编制床位290张，实际开放床位264张。二是基础设施条件明显改善。市委、市政府坚持把卫生工作作为民生工程的重点，2011-2013年全市卫生基本建设投入17.08亿元，是“十一五”卫生基本建设总投资的3.71倍。在加强卫生基础设施建设的过程中，着力加强乡级医疗机构基础设施建设，投入580万完成了全市20所中心乡镇卫生院急诊科、普通外科、手术室等重点科室的设备配备;实施了乡镇卫生院环境整治及辅助设施建设，建设项目62个，总建筑面积3.93万平方米;加强霞浦县松港等11个社区卫生服务中心基础建设，总建筑面积1.11万平方米;为全市社区卫生服务中心配备X光机、彩超等设备。截至2013年底，全市乡镇卫生院总占地面积19.92万平方米，业务用房面积14.57万平方米，医疗设备总价值5552万元。社区卫生服务中心总占地面积1.1万平方米，业务用房总面积2.22万平方米，医疗设备总值1427万元。
(二)持续提升农村卫生整体服务水平。一是开展基层医疗卫生机构管理年活动。从2010年起，连续三年在全市开展以规范服务行为、提高服务质量为核心的基层医疗机构管理年活动，有力带动了全市基层医疗机构工作标准化、管理规范化、环境优美化、服务人性化。古田城西社区卫生服务中心、福鼎店下卫生院被评为基层医疗机构管理年活动省级先进单位;福鼎山前、桐城和福安阳头、霞浦松城社区卫生服务中心相继被评为省级示范社区卫生服务中心。二是转变基层医疗服务新模式。近年来，各基层医疗卫生机构转变既往的医疗服务模式，进一步改进服务方式，由过去的“以医疗为主”向“以预防为主，防治结合”转变，由被动服务向主动服务转变，采取主动服务、上门服务，开展巡回医疗、构建全科医生团队和家庭签约服务，为辖区居民提供方便、连续的健康管理服务。同时，基层各医疗机构通过改善医疗环境，提高了医疗服务质量;严格执行药品、医用耗材和检验试剂集中招标采购，规范了医疗服务收费行为。目前全市基层医疗机构按照“宁德市医疗机构医疗服务价格”(宁价费〔2005〕148号)核定的标准收费,通过在院内设立公示栏，向社会公开收费项目和标准，提高收费透明度。据统计，2013年全市乡镇卫生院门急诊量183万人次，出院人数8.36万人。业务收入17622万元，其中业务收入最高为福鼎市秦屿中心卫生院1564万元，业务收入最低为福鼎市佳阳卫生院10.24万元。社区卫生服务中心门急诊量47.77万人次，出院人数0.63万人;业务收入3225万元，其中业务收入最高为古田县城东街道社区卫生服务中心571万元，业务收入最低为宁德市蕉城区城南社区卫生服务中心17万元。
(三)逐步完善新型农村合作医疗制度。我市新农合工作以县(市、区)为单位统筹，自2005年起开展试点工作，2007年全市铺开。9年来，新农合年筹资标准从2005年每人每年30元提高至2014年390元，其中政府补助从20元提高到320元。住院补偿封顶线提高到不低于10万元,平均比2005年提高8万元。开展了特殊门诊统筹、普通门诊统筹。“农村儿童白血病和先天性心脏病”等22个病种纳入农村重大疾病保障范围，最高支付限额20万元。同时，加强信息系统建设，方便参合农民就医补偿。2009年完成新农合信息系统建设投入使用，并经两次扩容改造。目前，全市新农合相关数据实现网络信息化管理，参合患者在市内新农合定点医院和部分省级新农合定点医疗机构住院，基本可以实现出院即时结报。据统计，从2005年7月到2014年6月，全市累计394.28万人次参合人员得到补偿，补偿总金额达35.26亿元。其中住院补偿141.92万人次，补偿金额31.28亿元;特殊门诊补偿23.56万人次，补偿金额1.28亿元;普通门诊补偿218.45万人次，补偿金额0.84亿元。
(四)大力推广全民低成本健康“海云工程”。 2011年8月，市委、市政府引进中科院全民低成本健康“海云工程”项目，并在蕉城区4个乡镇36个村卫生所启动试点工作。按照“先行先试、积极稳妥、循序渐进、分步推广”的原则，项目一期在蕉城区实现全覆盖以及其他县(市)各1个乡镇进行推广，二期实现了在全市所有乡镇卫生院和社区卫生服务中心及人口在1000人左右的村卫生所全覆盖。截至8月30日，示范工程所涉及村卫生所形成并有效管理电子健康档案616056份;累计为60193人进行了178038次各类医学检查，其中开展尿常规检查8500人次，心电图检查21313人次，血糖检查27762人次、血压检测78126人次、血氧监测26416人次，体温检测15921人次等。2014年在每个县(市、区)选取2-3个项目覆盖点，重点加强项目示范性路线建设，对示范性村所进行集中培训并开展现场调研，进一步完善项目，以带动其他覆盖点的发展。4月19-20日，海云工程一、二期推广通过国家级评审，专家组认为项目体现了党委、政府对农民，特别是对留守村民这些弱势群体的健康责任，意义重大。项目带动了基本公共卫生服务和基本医疗水平的提高，形成了县医院-乡镇卫生院-村卫生所的协作指导和互动机制，促进了乡村医生能力的提高，使农民得到了更为便捷和更好的医疗卫生服务，对乡村卫生服务机构功能的发挥具有远期影响。
(五)扎实推进公共卫生工作。一是有效开展疾病预防与控制工作。按照“预防为主、防治结合”的工作方针，在基层农村广泛开展了计划免疫、突发公共卫生应急、食品卫生、环境卫生、劳动卫生、学校卫生、慢病管理、传染病的防治与监测、地方病防治、结核病防治、疫源地消杀等疾病预防控制工作。2013年，全市共报告甲、乙类传染病12088例，发病率426.22/10万，发病率较去年同期下降了3.18%;流感、麻疹、霍乱、手足口病等重点传染病得到有效控制，未发生重点传染病的暴发和流行。结核病防治扎实有效，新发涂阳发现率全市平均71.51%、治愈率达94.42%。开展国家免疫规划疫苗查漏补种，各苗接种率均达90%以上。地方病、慢性病防治进一步强化，全市合格碘盐食用率96.36%，碘盐合格率96.67%。精神病检出患者管理率94.63%。二是稳步提高妇女儿童健康水平。全面落实“一法两纲”要求，逐步完善新生儿、儿童、孕产妇等救治服务网络，实施降低孕产妇及婴儿死亡率干预措施，积极落实出生缺陷三级预防措施，提升妇幼卫生服务管理水平。实施了农村孕产妇住院分娩补助、免费农村妇女宫颈癌、乳腺癌检查、预防爱滋病、梅毒、乙肝母婴传播等重大公共卫生项目和省政府为民办实事项目工作。据统计，2013年，全市孕产妇55263人，孕产妇产前检查率97.82%，孕产妇系统管理率91.08%，住院分娩率99.98%，高危孕产妇住院分娩率100%，新法接生率100%，孕产妇死亡率16.19/10万;全市7岁以下儿童保健覆盖率95.20%，3岁以下儿童系统保健管理率92.28%，新生儿访视率94.16%，托幼机构管理率100%;5岁以下儿童死亡率6.51‰，婴儿死亡率4.75?‰,5岁以下儿童中重度营养不良患病率1.26%，低出生体重儿发生率2.57%;新生儿疾病筛查48969人，筛查率88.08%。确诊新生儿甲状腺功能减低症患儿20例，新生儿甲状腺功能减低症患病率0.04%;新生儿听力筛查率82.24%，确诊新生儿听力障碍人数40例，新生儿听力障碍发生率0.09%;这些指标均达到两纲指标要求。
(六)加强基层医疗卫生人才培养。一是开展订单教育。在全省率先开展本科生、大专生定向乡镇卫生院委培工作，累计委托培养372名本专科毕业生定向服务基层五年，通过边定向培养、边充实的方式，我市基层医疗卫生机构人才短缺的问题将陆续得到缓解。二是加强基层医疗在职人员培训。开展全科医师等各种培训。2010—2013年全市共培训全科医师565名，培训中医医师150人、临床医师155人;举办基层临床医生培训班2期，培训155人;举办基层护理与院感培训班1期，培训45人;举办基层临床检验培训班1期，培训40人。三是开展城乡对口支援帮扶工作。全市16所县级医院共帮扶33所乡镇卫生院，派驻医务人员80名，选派医务人员124人次。下派人员共诊治门急诊病4万多人次，开展手术200多例，会诊及疑难病例讨论300多次，开展新技术新项目39项，接受进修37人次。四是实施基层医疗卫生机构特岗医师计划。从2012年起，连续三年为我市基层医疗卫生机构选派和招聘特岗医师，给予每个特岗医师年2万元的补助。通过实施特岗医师计划，为乡镇卫生院提供医疗服务和业务指导，使乡镇卫生院服务水平得到明显提升，整体功能明显增强，人员素质得到提高。五是开展医学类职业教育集团化办学改革试点。由福建卫生职业技术学院牵头，联合闽东卫生学校、宁德市闽东医院、宁德市医院等组建“闽东医学职业教育集团”，实行集团化办学。据统计，至2013年底全市乡镇卫生院实际到编2411人，其中卫技人员2104人，占87.27%。经过全科医师岗位培训的有273人;卫技人员中大专以上学历占38.19%;中级及以上职称占14.73%;执业助理医师及以上占36.74%。社区卫生服务中心实际到编560人，其中卫技人员488人，占87.14%。经过全科医师岗位培训的有145人。卫技人员中大专以上学历占47.95%，中级及以上职称占33.61%;执业助理医师及以上占46.72%。
(七)扎实推进基层医疗机构综合改革。一是全面实施国家基本药物制度。至2013年底，全市所有乡镇卫生院、社区卫生服务中心、行政村卫生所实现基本药物零差率销售改革全覆盖，全部配备和使用国家基本药物。二是加强人事制度管理。进一步理顺“以县为主”的人事制度改革，各县(市)基层医疗机构编制已收归县级卫生行政部门管理，实行统一调配。同时，还开展了基层医疗机构岗位设置和编外人员考核聘用工作。三是实施绩效工资改革。建立了奖励性激励机制，基层医疗机构从医疗收入超收部分中提取50%-100%比例的资金，作为奖励性绩效工资的增量部分向业务骨干倾斜发放。四是建立并完善多渠道补偿机制。按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法，全市基层医疗卫生机构建立服务收费、政府补助等多渠道补偿机制。五是积极解决乡村医生养老保障。为解决乡村医生后顾之忧，蕉城区2013年率先在全市建立起乡村医生养老保障制度。今年，我市又出台了《关于进一步加强村卫生所实施基本药物零差率销售改革工作的指导意见》，在全市推广蕉城区做法。目前，蕉城、福鼎、柘荣、霞浦等县(市、区)已逐步建立乡村医生养老保险制度，寿宁、屏南、福安、古田、周宁等县(市)也正在加快实施。
二、存在的困难和问题
(一)基层医疗机构基础设施薄弱。近年来，各级政府不断加大投入力度，多渠道争取项目、筹集资金，大力加强农村卫生服务体系建设，在一定程度上改善了医疗卫生基础薄弱的状况。但是业务用房不足、设备短缺、技术力量薄弱等突出问题还没有完全得到解决。2009年市政府要求设置的19家社区卫生服务中心目前仅建成18家，其中达到国家标准的仅9家。在中心城市规划设置的4家社区卫生服务中心中，东侨社区卫生服务中心因土地问题未建成，其余三家均不达标;106家乡镇卫生院中，业务用房面积不达标的有21家，占19.81%。基本医疗技术能力不达标的有65家，占61.32%。达标率低于50%的就有6个县，分别为：屏南、柘荣达标率为0，周宁达标率为11.11%、蕉城达标率为25%，福安达标率为41.18%，寿宁达标率为45.45%。基层医疗机构基础薄弱，造成了农村与城市之间卫生服务机会不均等，无法保障农民基本医疗的可及性。
(二)公共卫生保障能力有待提高。一是妇幼保健体系建设滞后。妇幼保健机构普遍存在业务用房不足、设施设备落后、专业技术人员严重不足现象。从2010年全国妇幼机构监测调查情况数据反馈，地市级业务用房平均7000㎡，县区级2000?㎡。而我市除福鼎市妇幼保健院外，其他9所妇幼保健机构业务用房均不够。设施、设备普遍落后，专业技术人员严重不足，福鼎、福安、霞浦由于缺乏人才，恢复产科业务工作进展迟缓。2009年开始，省卫生厅启动新一轮全省妇幼保健机构等级评审，有11所评为二级甲等，6所评为二级乙等妇幼保健机构，但我市至今仍未有一所妇幼保健机构能评上二级;基层医疗卫生服务机构缺乏相应妇幼人员承担基本妇幼保健服务，大部分乡镇卫生院产科均关闭，妇幼基础保健工作出现滑坡。二是县级疾控机构能力建设与国家要求相比差距较大。按照卫生部《省、市、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》和省卫生厅、省财政厅《关于下达全省市县两级疾控机构实验室建设规划的通知》的要求，县级疾控机构实验室必须开展的检测项目118项中，大多数县级疾控机构只能开展30～40项。
(三)卫生人才队伍建设有待加强。一是农村卫技人员总量不足。全市农村卫生人才普遍存在“引不进、留不住”现象，至2013年底，全市乡镇卫生院核定编制3051人，实际到编仅2411人，空编达640个，其中蕉城、福安、福鼎、霞浦、古田等县(市、区)乡镇卫生院空编均在80个以上。二是农村卫技人员分布不均衡。周宁、柘荣、屏南等县共计26个乡镇卫生院，执业(助理)医师73人，仅占全市9.44%;中级以上职称20人，仅占全市6.45%;个别乡镇卫生院仅1名执业助理医师。三是乡村医生队伍建设有待加强。我市乡村医生队伍老化严重、普遍学历偏低且男女性别比例严重失衡，全市45岁以上乡村医生占总数的50.77%，其中60岁以上的占16.61%;中专及以下学历占96.32%;男女性别比例近5:1，随着农村人口大量转移，村卫生所门诊业务急骤下降，村医队伍出现不稳定。同时，我市乡村医生管理机制有所欠缺，退出机制尚未建立，乡村医生队伍整体结构难以改善，而现有乡村医生医疗应急能力较弱，且村卫生所无相关医疗风险保障，发生医疗纠纷和事故后解决难度大;长效补偿机制尚未健全，实行药品零差率后，地方财力薄弱，补偿机制难以落实。对村医提供基本公共卫生服务实施的补偿不到位且地域差异大，最低的仅几十元，村卫生所实施新农合门诊统筹难度大，大部分老年乡村医生未能掌握计算机操作技能。此外，乡村医生的养老保障有待完善，乡村医生的个人身份还是农民，在养老保障上，参加的是针对农民的新农保，没有什么特殊政策。我市推出的城镇职工养老保险，由于年龄限制，多数老年乡村医生无法参保。
(四)卫生人才激励机制待健全。一是对基层卫生人才优惠政策未得到落实。市委、市政府2011年出台的《关于进一步加快卫生改革与发展的决定》中明确：“对在农村乡镇工作的卫生技术人员，工资待遇方面给予政策倾斜，到乡镇卫生院工作的各类大、中专学校毕业生，试用期内享受转正定级工资待遇;获得士级及其以上专业技术职务的人员，可向上浮动一级薪级工资，享受浮动工资，满8年的可予以固定，调离者浮动工资即予取消;适当放宽基层中高级职称比例，对县乡两级卫技人员职称评定实行单列管理，不越级使用;落实住房优先政策。市、县(区)政府每年推出的经济适用房、限价房要划出一定的比例安排给医疗卫生单位，专门用于解决医务人员住房问题，同时要划拨国有土地给乡镇卫生院建设周转房”。上述卫生人才优惠政策各地落实不够到位。二是疾控机构缺乏收入分配激励机制。2009年开始实行绩效工资以后，市县两级疾控机构不能发放奖金和相关补贴，由于奖励性绩效工资已按照每个工作人员的技术职务进行定额管理，单位难以进行较大的调整分配，又缺乏其它激励分配机制，一定程度影响了职工的工作积极性。
(五)新农合能力建设亟待加强。我市2014年参合人员约263万人，全市新农合管理经办机构人员编制88人(新农合机构编制：参合人员约为1:2.74万)，与城镇职工和城镇居民医保管理经办队伍相比存在较大差距。同时，新农合管理经办机构业务用房紧张，交通车辆、经费缺乏，监管手段落后，要对大量报销数据实施审核监管(如2013年全市新农合报销补偿132.80万人次)，并对省、市、县、乡、村五级定点医疗机构实施监管，难以监管到位。
(六)“海云工程”项目建设待完善。“海云工程”项目依托的电信宽带网络不够稳定，存在掉网、数据上传和信息采集失败等问题。而且项目设备故障率较高，维护不及时。项目应用不足，有偿服务尚未开展。同时，乡村医生操作水平参差不齐，整体素质较低，接受新事物能力差，存在仪器操作不规范、不熟练等问题。
三、下一步工作
农村卫生工作事关民生和广大群众切身利益，由于基础薄弱、历史欠账较多等原因，存在上述的各种问题和差距，这些也是伴随着经济社会发展、城镇化水平提高出现的客观问题。市委、市政府高度重视破解农村医疗卫生事业发展难题，解决群众看病难、看病贵问题。廖书记、隋市长多次就加强农村卫生人才队伍建设等难点问题作出重要批示，要求加大投入力度、落实优惠政策、完善制度建设，多措并举解决难题。
下一步，市政府将结合今年医改重点工作(公立医院综合改革)，着力加强农村医疗卫生网底建设，重点抓好以下工作：一是加大财政投入力度。在落实市本级财政投入的基础上，进一步督促各县(市、区)政府落实市委、市政府《关于进一步加快卫生改革与发展的决定》，将土地出让金纯收益的10%用于发展卫生事业，将基层医疗机构发展经费纳入财政预算，并逐年增长，重点加强乡镇医疗卫生机构标准化建设。同时，继续跟踪对接中国西部研究与发展促进会，结合创建全国社会扶贫创新协作试点县工作，积极争取中央资金对我市医疗卫生事业发展的扶持，缓解地方财力保障不足问题。二是加强人才队伍建设。按照《决定》重点督促落实好基层卫生人才在住房保障、儿女就学、工资待遇、职称评定、培训提升等方面的优惠政策，确保人才引得进、留得住。同时，加强村医队伍建设，按照市委部署要求，深入开展调查研究，总结已有的成功经验，并广泛借鉴，争取在明年出台措施，逐步解决好乡村医生待遇、养老保险等问题。三要强化基础设施建设。重点是加快推进海云工程项目三期推广工作，新增项目覆盖点256个，确保项目设备在年底前配备到位。同时，在海云工程项目一期、二期基础上，继续深化项目内容，探索将海云工程检验检查项目、建立居民健康档案与政府购买基本公共卫生服务的补偿方式相挂钩，逐步实现项目检验检查项目收费纳入村卫生所新农合普通门诊报销范围。
以上报告，请予审议。