主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会2014年监督工作计划，为做好听取和审议市政府关于我市扶贫开发工作情况报告的准备工作，市人大常委会副主任蓝兴贵带领部分市人大常委会委员和市人大代表组成调研组，于10月下旬到屏南县、周宁县、柘荣县开展扶贫开发工作情况调研。调研组一行实地察看了4个扶贫重点村、4个“造福工程”搬迁点、2个农民专业合作社、1个农村社区和1个小城镇建设情况，听取了当地政府关于扶贫开发工作情况的汇报，并与有关部门、部分乡镇党委政府负责人和扶贫开发重点村负责人进行了座谈，广泛听取意见建议。调研组一行还到浙江省泰顺县学习借鉴好的经验和做法。现将调研情况报告如下：
一、2011年以来基本情况
2011年以来，我市坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，全面推进重点区域扶贫、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫，扶贫开发工作取得了阶段性成效。
(一)党委政府高度重视，大扶贫工作氛围浓厚
全市各级党委政府把扶贫开发工作摆上重要议事日程，不断调整充实扶贫开发工作领导小组，建立了党政一把手负总责，一级抓一级，层层抓落实的工作机制。市扶贫开发领导小组定期研究部署工作，协调解决存在问题，各有关部门主动作为、合力攻坚，强有力地推动了扶贫开发工作的有效开展。全市副厅级以上领导和170多个市直机关、企事业单位全部挂钩帮扶扶贫开发重点村，参与整村推进扶贫。市、县、乡三级全部派出党员干部驻村任职。我市在全省率先实行开展“四下基层、四解四促”、驻村入户“三昼夜”和与群众同吃、同住、同劳动“三共同”活动。同时，还广泛发动社会各界力量参与扶贫，营造良好的扶贫工作氛围。“扶贫协会”、“老促会”、“慈善总会”等各类社团积极参与扶贫工作。周宁县近年来共建立了慈善总会、公益事业发展基金会、新农村建设基金会等民间基金组织50多个，总金额达1.3亿元，每年用于扶贫济困等项目资金2000万元左右。
(二)扶贫政策落实到位，项目资金深入对接
我市出台了贯彻落实中国农村扶贫开发纲要、加快6个省级扶贫重点县发展等重要扶贫开发政策措施，就整村推进扶贫、“造福工程”搬迁扶贫等专项工作出台细化政策措施，逐年增加资金投入。我市充分利用省领导、省直机关和省内经济发达地区挂钩联系重点县的有利时机，积极对接争取，两年来累计引进扶贫项目资金16亿元;市本级也加大扶贫资金投入力度，2014-2017年市本级每年统筹1-2亿元资金，2018-2020年每年统筹2-3亿元资金，用于扶持省级扶贫开发重点县。建立了市内发达县(市、区)挂钩联系4个山区重点县的工作格局。各县(市、区)也出台相应扶贫开发政策措施，并积极对接项目资金。如在省领导的协调帮助下，屏南县申报全国农村改革试验区开展扶贫开发综合改革试点，国家扶贫办将其列为第一名给予推荐。2012年以来，省直挂钩部门为该县协调对接项目47个，落实资金1.5亿元，翔安区和蕉城区分别对口帮扶640万元和460万元。
(三)基础设施不断完善，产业发展势头良好
1、基础设施建设是开发式扶贫的基石。“交通圈即是经济圈”，近年来，我市狠抓基础设施建设，成果喜人。一是交通基础设施建设突飞猛进。截止今年10月底，合福铁路宁德段主线已完成铺轨，宁德白马港铁路支线完成年度投资计划的93%，衢宁铁路可行性研究报告被国家发改委正式批复。2011年1月至2014年10月底，全市高速公路累计完成投资163.3亿元。京台高速公路宁德段、沈海复线宁连高速公路宁德段、沈海复线柘荣至福安段和福寿高速公路动工建设。全市普通国省干线公路累计完成建设投资59.67亿元，完成改造投资1.93亿元。2011年以来，全市农村公路建设累计完成投资16.98亿元， 2135个建制村实现了通村公路路面硬化。二是水利基础设施建设恰逢其时。2011年中共中央、国务院作出了《关于加快水利改革发展的决定》，我市水利基础设施建设抓住机遇，取得突破性进展。2011年至2014年共完成133座水库除险加固，总投资3.17亿元，其中中央和省里补助2.88亿元。2011年至2014年完成投资6.59亿元，解决了135.13万人的农村不安全饮水问题。我市除福鼎外其余8个县(市、区)都分批次被列为全国小型农田水利重点县，该项目分3年实施，每年中央补助1600多万元。
2、产业发展是实现脱贫致富的重要途径。我市在扶强做大传统的茶叶、水产、食用菌等传统优势产业基础上，大力扶持发展设施农业和特色产业。2013年以来，全市11个千亩农业示范园区和30个市级山地开发示范基地累计投资额达3.98亿元。全市共有市级以上农业产业化龙头企业299家，农民专业合作社4000多家，覆盖全市80%的建制村，带动90%的农业人口实现增收，2013年农民人均纯收入超过1万元。6个省级扶贫重点县均建成1处以上“山海协作工业园区”，2011年以来累计投资额达800多亿元，带动农民工转移就业超过30万人。周宁县制定实施农业农村“311”发展计划和“113”产业扶贫开发计划，从2013年起县财政连续3年每年安排1000多万元扶持。
(四)专项扶贫深入开展，脱贫步伐不断加快
1、集中帮扶，实施整村推进扶贫。从2002年开始，我市已经实施了4轮整村推进扶贫开发，有1200多个建制村通过这一措施实现脱贫，约占全市建制村总数的一半。据统计，前3轮整村推进扶贫中全部实现了道路“村村通”;完成农村水利设施建设(修复)400多处，为800多个村完成农村电网改造;发展特色产业120多项，年实现农业产值120多亿元，重点村的群众年人均收入从低于当地水平的40%以上增加到不低于当地水平。通过下派机关优秀青年党员干部驻村扶贫，大力培养农村脱贫致富带头人，完善村务公开、民主管理的各项制度，为扶贫开发重点村留下了一支“永远留驻”的扶贫工作队。
2、整体搬迁，建设“造福工程”新村。2011年以来，省、市两级每年投入3000万元以上资金，搬迁2万人以上。我市还把“造福工程”与新型城镇化建设相结合，涌现出一批环境优美、设施完善的典型。其中柘荣县福源农村社区是宁德市”造福工程”搬迁对象最大集中安置小区之一，搬迁对象来自9个乡镇、36个建制村，至今共安置448户2453人，由于安置地临近产业园区，安置在这里的群众在附近的广生堂药业、森荣酒厂等企业工作，月收入可以达到3000元左右，就业率超过80%，既解决了群众的生活收入问题，也解决了企业用工荒问题，是一条符合柘荣县提出的建设“小县大城关”发展思路的有效途径。
3、金融帮扶，实施“农户自立”工程。我市积极开展信贷扶贫机制创新，福安、霞浦、屏南三县(市)开展了试点。其中，福安、霞浦两县(市)与“中国扶贫基金会”合作开展“农户自立小额信贷”项目，每年能为贫困户发放贷款1亿元左右，在全国131个项目县中排在前三甲。福安市农户自立服务社获得中国扶贫基金会“优秀团队奖”;屏南县创立“小额信贷促进会”，采取政府筹措资金为群众担保，金融机构以扶贫部门推介的贫困户为发放贷款对象的模式，每年能为群众发放贷款8000万元以上，极大的促进了当地脱贫产业的发展，并且“不良贷款率”趋近于零。此外，我市还大力开展各类培训，每年通过“阳光工程”和“雨露计划”等，培训2万人以上。
二、存在的主要困难和问题
1、贫困村方面的问题。一是数量仍然较多。我市目前有贫困村450个，占全市建制村2137个的21.06%，占全省2200个贫困村的20.5%，总数和占比均排在全省设区市首位。其中福安虽然不是省级扶贫开发重点县，但贫困村数量是我市最多的，达到79个。二是扶贫不均衡。从三轮扶贫成果来看，省、市挂钩的贫困村，因有较大数量的项目支持和资金投入，村容村貌等各方面有明显改观。县(市、区)挂钩的村，帮扶资金投入相对较少，效果不甚明显。本轮有省、市、县(市、区)挂钩帮扶的贫困村246个，没有挂钩帮扶的贫困村目前还有204个。三是村集体收入十分薄弱。大部分贫困村地处偏远、交通不便、资源不多，缺乏投资吸引力，没有村财收入，甚至有的还欠债。这些村工作主要靠上级拨款来维持。福安市范坑乡17个行政村，16个为村财空壳村。四是人口大量外流。由于农村小学撤并，小孩外出念书，父母跟着外出照顾、打工;贫困村基础设施不完善，设施农业投入大、风险大、收益不高，年轻人在外打工收入一个月抵得上种田一年，也不愿留在农村。还有其他一些原因共同造成贫困村的人口大量外流，现在50岁—65岁的人口是村里的主要劳力。
2、贫困户方面的问题。一是数量仍然较多。我市目前有建档立卡的贫困人口14.53万人，占全市乡村人口273.46万人的5.31%，占全省93.8万扶贫对象的15.5%，总数排在全省设区市首位，其中福鼎虽然不是省级扶贫开发重点县，但贫困人口数量是我市最多的，达到2.4万人。二是精准扶贫具体政策还没出台。由于缺乏精准扶贫到户的具体措施，在开展帮扶工作中，我们更多的是重视基础设施、产业发展等面上公共服务领域的投入，没能做到“一户一策”。因为贫困户摸底原先有搞过一轮，但上级没有出台对应的帮扶资金、政策，一些贫困户误以为上级拨了钱被村干部贪污了，村干部的积极性也受到影响。三是因病致贫、因病返贫和“贷款难”等问题仍然比较突出。如柘荣县英山乡英山村有贫困户20多户，因重特大病致贫、返贫有6户，有6、7户是有劳动能力但缺乏资金致贫，有的是有劳动能力但实在太懒致贫，还有一些是低保户、五保户。有的贫困群众因无资产抵押、无人员担保等问题，即使政府给予贴息，他们也难以贷到款来发展生产。“小额信贷扶贫项目”因受资本金的制约，仍然无法满足广大贫困群众的求贷需求。
3、“造福工程”搬迁的问题。一是搬迁难问题。一方面政府财政困难。政府需要投入大量资金用于道路硬化、土地平整、水电管网铺设等基础设施建设，地方财政资金难以支撑。有的“造福工程”新村由于基础设施不完善，存在“有新房，没新村”的现象;另一方面贫困户本身经济困难。如，柘荣英山村贫困户想搬迁到柘荣城郊不想搬到英山乡政府所在地，买地加上建房和装修大概要10多万元，县政府按成本地价并给予政策内补助，他们也承担不起。有的地方，贫困户将“造福工程”建设指标转卖给建得起房没有指标的人。二是历史遗留问题。1998年以后搬迁的“造福工程”建新房安置户，因无法缴纳数额较大的土地复垦费，至今无法办理土地审批、城建(村建)建设许可等有效证件。大部分“造福工程”建房户未领到“两权证”。“造福工程”多是异地搬迁，人己离开原居住的建制村多年，但户口无法迁移到现有的安居所在地，导致子女就学、大病就医等问题难予解决，计划生育日常管理出现“脱管区”。
4、扶贫办队伍建设的问题。目前，市本级扶贫办的编制挂靠在农办，扶贫办主任由农办副主任兼任，只设农村扶贫小康科，3个参公人员编制，在科长提拔、另1人外调后，几年来没有进过人，扶贫小康科只有1人，目前由于农办将和农业局合并，人事还是处于冻结状态。省扶贫办原先下设1个扶贫处，农办和农业厅合并后，设3个处，共有正式编制10多人，加其他借用人员等共20多人从事扶贫开发工作。全市9个县(市、区)扶贫办属于行政编制，其中3个是独立机构，6个挂靠其他单位;屏南只有1人，农办主任兼扶贫办主任，没有扶贫股，古田、周宁2人，其余都为3人。除牵头组织协调大扶贫外，扶贫办本身还要开展整村推进、“造福工程”、小额信贷、互助资金试点工程、扶贫培训等专项扶贫工作，有的县扶贫办还有挂“造福工程”点的建设任务等，现在即将开展党中央、国务院提出的精准扶贫这个重点工作，面对如此繁重、艰巨而又光荣的任务，我市扶贫机构和队伍的不健全难以满足新形势的工作需要，显得力不从心。
三、几点建议
1、抢抓机遇，引导社会各方面力量参与扶贫。党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，出台了一系列政策措施。习近平总书记、李克强总理多次到贫困地区调研，并做了重要批示。从今年开始，我国将每年的10月17日设立为“扶贫日”。国务院扶贫办主任刘永富莅临我市调研时表示国务院扶贫办将继续对宁德给予大力支持。省、市也出台了一系列扶贫政策，特别是进一步加强对省级扶贫开发重点县的扶持。我们必须要向上向外来抢抓这些机遇：一方面积极向上级争取支持。进一步完善扶贫开发工作计划，充分利用比照享受原中央苏区政策、军民融合发展等政策，更加积极地向上争取扶贫开发项目资金。进一步争取省挂钩领导的支持，加强与省直挂钩单位和对口地区项目资金的深度对接;另一方面向社会争取支持。进一步引导社会各界参与扶贫工作，加大结对帮扶力度，做到贫困对象结对帮扶全覆盖，实施好“春蕾助学”、“青年志愿者”、“巾帼扶贫行动”、“光彩事业”等活动。
2、整村推进，努力改善贫困户生活环境。把扶持扶贫开发重点村整体脱贫作为整村推进扶贫的主要任务，力争通过两轮的挂钩扶贫重点村，做到“扶一个村庄、富一方百姓”。一是党员干部到村。继续开展党政领导干部挂钩帮扶扶贫开发重点村活动，通过为贫困村制定规划、实施扶贫开发项目促进贫困村加快脱贫，还要解决好群众反映强烈的民生难题摆上重要工作日程，重点解决好水、电、路、数字信息、乡村环境整治等基础设施。二是项目资金到村。每年安排一定的财政扶贫资金用于整村推进扶贫开发，主要投向涉及民生的基础设施和社会事业项目。其他涉农资金重点也向扶贫开发重点村倾斜，争取每个村都能实现“三个一”：每村都有一项增收主导产业，每村都有一家以上的带动龙头企业，每村都有一项稳定村财收入。三是扶贫工作队到村。通过选派一批热爱基层、有头脑、有能力的年轻党员干部到扶贫开发一线指导整村推进扶贫工作，帮助群众谋划脱贫致富路子、向上争取资金项目，培育脱贫致富带头人。
3、精准到户，帮助贫困户早日脱贫致富。要把“拔穷根、换穷业、挪穷窝”作为精准扶贫到户的主要目标。一是干部挂钩到户。全市14.5万建档立卡扶贫开发对象，以户为单位，每户安排一名挂钩帮扶责任人，帮助扶贫对象“摸清家底、理清思路、找准出路”，积极帮助解决好扶贫对象的迫切需要，在申请各类补助、帮找就业出路和子女就学方面指导服务。在发展产业过程中，优先考虑贫困户的需求。二是“造福工程”搬迁到户。建议把居住在交通不便、资源匮乏、住户稀少的村庄群众整村搬迁到生活便利、就业门路广的地区居住。统筹“造福工程”、地质灾害点和农村旧房复垦成耕地的资金，对不同类别的贫困户搬迁采取不同档次、不同形式的补贴、安置办法。总结推广柘荣县福源农村社区的建设经验，科学规划引领“造福工程”集中安置点建设，向工业园区、城镇周边分步集中建设一批比较大的安置点。妥善解决搬迁户遗留问题。建议相关职能部门召开协调会，结合两违土地疏导、户籍制度改革的机遇，给予妥善解决。加大集中安置点公共基础设施建设的投入，解决“有新房、没新村”问题。要加强“造福工程”建设项目的管理，把好安置对象审核关、工程质量关、资金管理关。三是基本民生保障到户。建议符合最低生活保障条件且有劳动能力的贫困户家庭成员同时享受最低生活保障和扶贫开发政策。农村低保对象、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭中60周岁以上的老年人和未成年人、“五保户”以及低收入重病患者等参加新型农村合作医疗保险的个人缴费部分，由政府全额资助。对农村重度残疾人等困难群体参加新型农村社会养老保险，由政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。四是技能培训到户。要积极通过争取国家“雨露计划”，根据扶贫对象自身需要，每年培训一批“懂技术、会经营”的新型职业农民。要通过牵线搭桥，发挥好龙头企业、农民专业合作社、生产大户的示范引领作用，带领扶贫对象改进生产技术，提高市场意识，提升自我脱贫的能力。五是小额信贷到户。要以“农村微型金融机制创新”为切入点，推广屏南经验，重点解决好农村扶贫对象和农民专业合作社发展生产“缺资金”难题。要逐步实现涉农金融机构与贫困群体发展生产项目的贷款需求“无缝对接”，切实把扶贫资金由“漫灌”变为“滴灌”。六是资源流转覆盖到户。加强引导，对贫困户拥有土地、林地、水域以及房屋财产等资源，采取灵活办法，出租、转让或入股企业、合作社，变“静”资产为“活”资产，增加贫困户收入。七是动态管理到户。贫困人口档案要实施动态监测管理，定期进行一次动态调整，将脱贫人口及时退出，将返贫人口及时纳入。
4、创新机制，打造扶贫开发工作品牌和亮点。一是创新典型引路机制。通过政策带动、资金扶持，在贫困地区培育一批脱贫致富的典型。采取必要的项目、资金奖补政策，鼓励龙头企业、农民专业合作社、农村生产大户与扶贫对象、扶贫开发重点村结对帮扶，在经营项目、土地流转、人力资源、技术培训等方面开展双赢合作，实现先富带动后富，最终实现共同富裕的目标。二是创新搬迁扶贫与生态保护有机结合机制。建议对全市住户在30户以下、基础设施配套工程成本大的小村庄全部实施“地毯式搬迁”，对条件适合的地区实行生态产业开发，并把原先计划用于基础施建设配套的资金加以整合，投入到新的搬迁安置地建设和扶持群众脱贫致富，将“造福工程”搬迁和生态建设有机结合。三是创新社会扶贫机制。以国家扶贫信息平台为基础，引导有公益心的企业家、自愿者采取“认领式”挂钩帮扶参与精准扶贫。要落实公益性捐赠支出允许在计算应交所得税时扣除的政策，制定出台针对热心参与扶贫事业的企业和个人的优惠和奖励措施。例如，对积极参与扶贫开发的个人和志愿者实施奖励的政策措施。
5、加强领导，为扶贫开发工作提供坚强的组织保障。要充分发挥政治优势，进一步强化党委领导、政府主导，改进和优化政策扶持机制、工作运行机制和社会帮扶机制。各级政府要进一步提高对扶贫开发工作的认识，把扶贫开发工作放在全面建设小康社会的总体目标中认真谋划。扶贫开发工作领导小组要继续加强对扶贫开发工作的组织协调，定期研究扶贫开发工作中发现的一些困难和问题，及时采取有效措施加以解决。各成员单位要通力配合，各尽其职。加大财政对扶贫开发工作的支持力度。发挥财政杠杆的调节作用，建议6个省级扶贫开发工作重点县统筹安排省级扶贫资金，成立政府扶贫开发贷款担保基金，给予贷款贴息。同时通过加强政策督查力度，确保强农惠农富农和扶贫开发政策措施切实落到实处，确保扶贫资金能够真正用于扶持贫困地区发展和扶贫对象脱贫。要切实加强扶贫办队伍建设。建议市本级扶贫办扶贫小康科3个人的编制数量在机构改革中给予保留，并尽快配齐人员;建议各县(市、区)扶贫办工作人员安排3人，贫困村和贫困人口较多的县(市、区)安排4-5名工作人员。
宁德市人大常委会
扶贫开发工作情况调研组
2014年11月26日