市人大常委会：
为了更好地办理林豪等11位市人大代表在市三届人大四次会议上提出的《关于要求宁德市人大常委会作出进一步完善未成年人司法保护机制决定的议案》(第007号议案)，进一步推动我市未成年人司法保护工作，根据常委会工作安排，今年4月中下旬，市人大常委会组织部分常委会组成人员、市人大代表组成调研组，在常委会汤玉泉副主任带领下，对我市未成年人司法保护工作进行调研，市检察院、司法局相关负责人陪同调研。调研组召开市直相关单位汇报座谈会，听取了法院、检察院、公安局、司法局、预青办、未保办工作汇报，与市妇联、财政局、编办等部门及部分市人大代表、社区工作者、律师进行座谈。随后深入蕉城区、霞浦县、古田县，通过听取汇报、召开座谈会、实地视察部分基层司法所、社区居委会、看守所等方式，了解未成年人司法保护工作开展情况。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
(一)构建预防帮教体系，努力从源头上减少未成年人犯罪
全市司法机关立足各自职能，积极参与构建未成年人犯罪社会化预防帮教体系。一是齐抓共管，共同开展未成年人法制宣传教育活动。结合开展创建优秀“青少年维权岗”活动，以校园为预防重点，选派498名业务精通、经验丰富的公安干警、检察官、司法所所长担任城乡各中小学综治副校长、法制辅导员。通过法制讲座、组织模拟法庭、开通未成年人维权热线、建立检察微博等多种形式，为广大未成年人宣讲法律知识。蕉城区检察院建成300平米的“预防青少年违法犯罪教育基地”，面向全市青少年开放。二是各司其责，参与未成年人社会综合治理工作。全市公安机关与司法、教育、文化等部门密切配合，在重点校园设立警务室或治安执勤点，强化措施开展校园及周边治安专项治理，维护校园治安秩序。检察机关针对办案中发现的未成年人教育、管理等方面存在的问题，及时发出检察建议，提出纠正措施，促进相关部门规范文化娱乐场所，整治校园周边环境，加强留守、闲散、流动、刑释解教、服刑在教人员子女等特殊未成年人群体保护，为未成年人健康成长营造良好环境。三是搭建帮教平台，促进未成年人顺利回归社会。检察机关坚持寓教于案，在审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等办案各个环节，加强对涉罪未成年人的教育挽救。为了加强被判处缓刑、刑罚执行完毕以及不捕、不诉的涉罪未成年人的跟踪帮教，两级检察机关加强与当地乡镇、社区、学校、企业的联系沟通，建立了5个企业帮教基地、1个学校帮教基地，目前，已安排9名涉罪未成年人入驻企业帮教基地就业，2名涉罪未成年人入驻学校帮教基地就读。此外，两级检察机关还聘请了18名具有心理咨询师资格的老师对涉罪未成年人、未成年被害人开展有针对性的心理疏导和帮扶活动，消除刑事诉讼给他们带来的心理负担。法院针对部分未成年人家庭教育缺失，或家庭监管不力，以及未成年被告人判处非监禁刑后失管、脱管问题，对未成年人违法预防、矫正基地建设进行了积极探索。2013年，福鼎市法院与福鼎市桐城街道富民社区共建全市首家“青少年违法预防基地”，以社区居委会为支点，形成“法院、社区、家庭”三位一体的帮教网络。蕉城区法院少年庭与区检察院、区司法局在蕉城区金涵司法所，共同建立未成年违法犯罪预防和矫正基地，以该基地为依托，以司法资源为基础，构筑“学校、家庭、社会”三结合的法制教育网络和判后社会帮教体系，有效预防青少年违法犯罪。
(二)强化组织保障，构筑未成年人司法保护工作格局
全市两级法院强化审判职能，均设有独立建制的少年审判庭，审判职能从单一审理未成年人犯罪案件，扩展到以未成年人为侵害对象的刑事案件和涉及未成年人权益保护的婚姻家庭等民事案件。两级检察机关稳步推进未成年刑事检察工作专门机构建设，9个基层院中蕉城区、古田县、周宁县、福安市、福鼎市院已设立独立的未成年人刑事检察机构，均内部调剂2名干警专门从事未检工作，其中周宁县院已获编委批准;市院和霞浦县院设立未成年人刑事检察院工作办公室，挂靠公诉部门，抽调相关科室业务骨干组成;其余3个基层院均成立办案小组，专门办理未成年人案件，初步形成了未检工作组织格局。全市司法行政机关依托乡镇司法所、社区矫正办，通过指定专人或设立专门小组的方式积极开展未成年人法律援助、社区矫正等工作。
(三)各司其责，依法维护涉案未成年人合法权益
全市公安机关在办理未成年人违法犯罪案件时，积极采取有效措施，尊重和维护涉案未成年人的合法权益。一是落实合适成年人到场制度，在未成年人犯罪嫌疑人、被告人被讯问或者开庭审理时，通知其法定代理人到场。看守所经审核身份无误后，允许法定代理人与办案人员共同进入讯问场所。二是对未成年人与成年人共同犯罪的案件，按照分案处理原则，将未成年人案件与成年人案件在诉讼程序上分离，分别羁押，分案起诉、分别执行。三是在办理未成年人刑事案件中，对未成年人优先考虑非羁押性强制措施，加强有效监管。
全市检察机关立足检察职能，积极实践新刑事诉讼法关于未成年人刑事案件办理的特别诉讼程序，有效维护涉罪未成年人合法权益。一是落实法律援助制度和听取律师意见制度。2013年两级检察机关通过法律援助中心为175名涉罪未成年人、2名未成年被害人指定法律援助律师。二是落实合适成年人到场制度。2013年两级检察机关共为涉罪未成年人选定合适成年人到场旁听讯问188人(次)，纠正公安机关讯问涉罪未成年人时合适成年人未到场情况25人(次)。三是落实附条件不起诉制度。2013年两级检察机关共对13名涉罪未成年人作出附条件不起诉决定，对15名涉罪未成年人作出相对不起诉决定，不诉率达10.41%。四是落实犯罪记录封存制度。2013年两级检察机关已对143名涉罪未成年人犯罪记录实行封存，严格规范对外查询、借阅等程序。五是落实分案起诉制度。2013年两级检察机关共实行分案起诉15件31人。六是建立未成年人羁押必要性审查制度。2013年两级检察机关共审查公安机关提请批准逮捕涉罪未成年人148人，经审查决定不捕15人。共进行羁押必要性审查108人，经审查决定变更强制措施11人。
全市法院在审理未成年人案件中，坚持贯彻“教育为主，惩罚为辅”的指导原则和“教育、挽救、感化”的基本方针，突出“寓教于审，惩教相济”的审判特点，做到审前阶段法制教育，庭审阶段认罪教育，宣判阶段服法教育，改造阶段悔过教育自新教育。对未成年人刑事案件实行“圆桌审判”，使庭审更加人性化，缓解未成年被告人的紧张情绪和心理压力。2013年未成年人适用非监禁刑68人，非监禁刑适用率27.6%，共邀请合适成年人参与诉讼67人次，在审理涉少案件过程中为未成年人开展心理疏导58人次。走访帮教刑满未成年犯98人次。开展审前社会调查57件92人次;犯罪记录封存134件。
全市司法行政机关为未成年人开辟绿色通道，简化一般未成年人法律援助案件的立案审批程序，并对未成年犯罪指定辩护的法律援助案件做到应援尽援。积极受理法院委托，对268例涉罪未成年人开展审前社会调查。遵循教育、感化、挽救方针，充分考虑未成年人社区服刑人员的身心特征，通过采取区别对待、给予身份保护、建立监督帮教小组等方式对未成年社区服刑人员依法实施社区矫正。自开展社区矫正工作以来，共接收未成年人犯189人，解矫122人。
二、存在问题
(一)思想认识不够到位
修改后刑诉法针对未成年人的特殊性，作出有别于成年人案件的专门规定，标志着我国未成年人刑事司法制度向专门化发展。从调研情况看，有的司法机关对未成年人司法保护工作专门化发展方向认识模糊，对司法机关预防、减少未成年人犯罪的重要职责认识不到位，对未成年人司法保护工作关注低、研究少，将未成年人刑事案件与成年人案件等同视之，存在重办案轻帮教、重法律效果轻社会效果以及监督不到位等问题。
(二)制度落实不全面
公安机关办理未成年人违法犯罪案件中贯彻对未成年人严格限制和尽量减少使用强制措施规定不够落实，涉罪未成年人羁押率偏高。另外由于监所硬件条件所限，对共同犯罪的未成年犯罪嫌疑人无法完全做到与成年人分押。检察机关对涉罪未成年人落实少捕慎诉的刑事政策不到位，对未成年犯罪人员批捕率偏高，不诉率偏低。
(三)机构设置、人员配备不足
全市除法院系统设立独立编制的少年审判庭专门机构以及5个基层检察院内部设立未检科外，公安机关、司法行政机关以及部分基层检察机关未设立未成年人刑事案件专门机构或配备专业人员，导致在开展诸如合适成年人到场、社会调查、犯罪记录封存等工作时，未成年人司法保护，预防、矫治等司法功能不能有效发挥。
(四)部门协作不完善
未成年人刑事司法工作涉及公、检、法、司等部门，由于部门之间认识不尽相同，工作职能各有侧重，实践中部门之间协调配合不够顺畅。有关司法部门在社会调查、法律援助、分案起诉、亲情会见、犯罪记录封存等制度的贯彻落实上，存在不衔接、不协调的问题。如未成年人社会调查工作，根据《刑事诉讼法》规定，办理未成年人刑事案件时侦查、起诉、审判阶段都可以开展社会调查，但实际上，侦查、公诉机关很少在审判前开展社会调查并向法院提交社会调查报告，通常都是在审判阶段才由法院根据情况才委托司法行政机关进行社会调查，导致该项制度难以依法落实。
(五)帮教体系不健全
预防未成年人犯罪是一项系统工程，需要有关部门、人民团体、学校等社会各方面共同参与。但由于缺乏强有力的统一协调机制，目前整体合力还不强。在预防犯罪方面，对有不良行为的特殊未成年人群体服务管理还存在薄弱环节，在这些人群中容易滋生犯罪。在涉罪未成年人帮教方面，目前全市部分县市已建立帮教基地，但社会力量参与帮教工作不够，难以形成跟踪帮教预防犯罪的合力，同时帮教基地还大多停留在个案的探索上，未形成规模化、制度化的工作模式。同时普遍缺乏社会调查、教育矫治等专业人员、专门设施和配套机制，影响对涉罪未成年人帮教效果。
三、几点建议
(一)转变司法理念，加强对涉罪未成年人的特殊保护
全市公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益。公安机关要依法严厉打击侵害未成年人合法权益以及引诱、教唆、胁迫未成年人违法犯罪的行为，最大限度地减少未成年人外出流浪和其他受侵害现象。在办理未成年人刑事案件中严格落实《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》相关规定，在侦查阶段应限制适用羁押性措施强制措施。对已被羁押的涉罪未成年人案件，应尽量缩短羁押时间和办案时间。要积极改善监所条件，对被羁押的未成年人特别是共同犯罪的未成年人应当与成年人犯分别关押、管理，防止未成年犯罪嫌疑人与成年犯罪嫌疑人之间的交叉感染。检察机关应当进一步倡导和树立未成年人特殊司法保护理念，依法贯彻限捕慎诉政策，更加严格涉罪未成年人逮捕必要性审查和捕后羁押必要性审查，更加慎重考量涉罪未成年人起诉的必要性，积极适用附条件不起诉，坚决纠正就案办案、构罪即捕、能诉就诉等传统执法观念，坚持依法能不捕的不捕，能不诉的不诉，在法律允许范围内最大限度降低未成年人刑事案件批捕率和起诉率。人民法院审理涉及未成年人的离婚、抚养、继承以及受教育权等民事、行政案件，要认真贯彻未成年人保护法规定的“特殊、优先”保护原则，保障未成年人的身心健康和合法权益。在未成年人刑事审判中，应当严格贯彻“宽严相济”的刑事政策，做到该宽则宽、当严则严，并充分发挥非监禁刑在彰显“宽严相济”方面的积极作用。对罪行较轻、恶性较浅的未成年人罪犯，优先考虑较为轻缓的非监禁刑，扩大非监禁刑适用率。司法行政机关要加大对未成人被害人和涉罪未成年人的法律援助力度，积极探索未成年人社区矫正的有效方式和手段，充分发挥学校、社区居委会、矫正对象近亲属及所在单位人员、民警和社区群众的作用，实现未成年人矫正对象质的转变。
(二)加强机构建设，推进未成年人司法工作专业化
一要健全组织机构。2010年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央在《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》中提出：各级公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关应当加强办理未成年人刑事案件专门机构和专门队伍建设，设置专门机构或者专职人员承办未成年人违法犯罪案件。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百零八条规定，公安机关应当设置专门机构或者配备专职人员办理未成年人刑事案件。最高检《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第八条明确要求省级、地市级检察院和未成年人刑事案件较多的基层检察院，应当设立独立的未成年人刑事检察机构。建议公安机关、检察机关、司法行政机关进一步落实有关法律法规和政策文件要求，积极争取党委政府支持，推进办理未成人刑事案件专门机构建设。公安机关如暂时无法设立专门机构的，可以由各级公安机关法制部门专门审核、把关未成年人案件，各办案部门指定专门人员承办未成年人案件，确保责任到位，分工明确。二要推进人员专业化建设。各级司法机关要选任熟悉未成年人身心特点、擅于做思想工作的专职人员办理未成年人刑事案件，加强办案人员的社会学、教育学、心理学等方面基础知识、技能培训，不断提升专业化水平。
(三)加强部门协作，形成工作合力
公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政机关要加强沟通交流，不断统一认识，加强衔接配合，共同提升未成年人刑事司法工作水平。要坚决执行行之有效的经验和做法，采取定期召开联席会议、联合开展调查研究等形式，共同研究未成年人犯罪形势、特点，探讨解决执法中遇到的问题，不断统一执法标准，形成对涉罪未成年人教育、感化、挽救的工作合力。要严格落实各家的工作职责，进一步明确和细化相关配套措施，理顺工作关系，提升工作效果。针对实践中社会调查主体、受案范围认识不一的情况，各级司法机关应依照《刑事诉讼法》和市法院、市检察院、市公安局、市司法局四家《关于建立未成年人刑事司法配套制度》的相关规定，依法落实执行涉罪未成年人社会调查制度。对司法行政机关接受委托开展社会调查工作时人员、经费不足的问题，建议公、检、法、司四家共同特聘社会调查员，共同负责对特聘社会调查员进行培训，提高他们依法履职的能力。各级财政要将司法行政机关开展社会调查的经费列入财政预算。
(四)加强预防帮教体系建设
未成年人违法犯罪是一个复杂的社会问题，涉及家庭教育、学校教育和社会环境，与未成年人自身素养和心理特点也有直接关系，解决这一问题需要综合治理，教育为本，预防为主。各级政府未成年人保护委员会要进一步发挥组织协调、督促检查、沟通服务职能，建立和完善未保工作联系联动、通报会商、分析研判工作机制，及时研究协调解决未成年人司法保护工作中出现的困难和问题。司法机关要加强与综治、共青团、关工委、妇联、民政、学校、社区、企业等方面的联系配合，加大法律宣传力度，整合社会力量，促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人权益保护、犯罪预防帮教社会化、一体化体系建设，实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接。
(五)加强法律实施的监督
未成年人是国家的希望、民族的未来。全国人大常委会先后颁布实施《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，修改后的《刑事诉讼法》又专章规定未成年人刑事案件诉讼程序，体现了党和国家对未成年人权益保护和犯罪问题的高度重视。加强未成年人司法保护，最大限度地预防和减少未成年人犯罪，既是全社会的共同责任，也是人大监督工作的重要内容。建议各级人大常委会要通过听取和审议未成年人司法保护专项工作报告、对未成年人相关法律法规实施情况的检查等方式，加大对未成年司法保护工作的监督力度，积极向司法机关及有关部门提出建议和意见，帮助呼吁或协调解决未成年人司法专门机构设立和专职人员配备等问题。上级司法机关要加大对下级司法机关的检查、指导和督促力度，确保未成人司法保护各项工作落实到位。
宁德市人大常委会
未成年人司法保护工作调研组
2014年9月29日