主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大办公厅《关于省、市、县(区)人大常委会三级联动听取和审议“两院”专项工作报告的通知》精神，市人大常委会将听取和审议市法院人民陪审员工作情况报告列入今年监督工作计划。为了做好听取和审议专项工作报告的前期准备工作，9月上中旬，由市人大常委会副主任杨培钦任组长，部分常委会组成人员、市人大代表为成员的调研组开展了市法院人民陪审员工作情况调研。这次调研重点围绕2008年以来全市法院健全工作机制，发挥人民陪审员作用;完善选任和培训工作，加强人民陪审员队伍建设;强化服务，保障人民陪审员依法履职等方面情况。调研组先后赴周宁县、蕉城区及市本级开展调研，听取了市、县(区)两级法院专项工作汇报，并与检察、公安、司法等部门以及部分市大代表、人民陪审员、律师座谈，广泛征求对法院人民陪审员工作的意见和建议，查阅了部分人民陪审员参审案件的卷宗。现将调研情况报告如下：
一、主要做法和成效
2008年以来，全市两级法院认真贯彻执行全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)，积极开展人民陪审员的选任、培训、管理、履职、保障等工作，进一步拓宽司法民主，促进司法公正，为构建和谐社会发挥了积极作用。
一是实施“倍增计划”。全市法院根据最高人民法院的部署要求，坚持公开透明原则，规范选任程序，认真组织实施并圆满完成了人民陪审员“倍增计划”。增选后全市目前的人民陪审员达到586人，比2008年增加412人，增长幅度为236.78%，人民陪审员总数比全市法官数量多222人，人员基本涵盖了党政机关、企事业单位、工青妇、文教卫及村(社区)等社会各行业和阶层,政治素质好、来源广泛、结构合理、文化程度高、代表性强。
二是健全人民陪审员工作机制。市法院制定了《关于进一步加强人民陪审员管理工作的实施意见》，各基层法院结合实际制定了《人民陪审员管理办法》、《关于进一步保障人民陪审员履行职责的实施细则》、《人民陪审员工作流程》等规章制度，明确了组织领导、职责分工，参审流程、权利义务及履职考核办法，为人民陪审员有效、有序参审提供了制度保障。
三是加强对人民陪审员的管理。全市两级法院成立人民陪审员办公室，指派专人负责人民陪审员日常管理、岗位培训、使用流程、考核奖励等工作。为保证人民陪审员做好陪审工作，两级法院采取集中培训、以会代训、庭审观摩、座谈交流等形式加强了对人民陪审员的业务培训，有效提升了人民陪审员的履职能力。各基层法院对人民陪审员实行绩效考评，从德、能、勤、绩、廉各方面对人民陪审员进行考核，依托年终绩效考评工作进行奖惩，对优秀的人民陪审员表彰激励并提请人大常委会予以连续聘任，增强职业荣誉感和责任感。
四是注重发挥人民陪审员作用。一是发挥履行审判职能作用，促进司法公正。通过参加案件审理，将公众智慧引入审判活动，丰富和完善了合议庭审判思维和司法判断，促进了司法公正。6年来，全市法院人民陪审员参加审理案件共计22594人次，参加审理案件总数共计19976件。陪审率从2008年19.64%提高到2013年92.10%;二是发挥调解作用，促进社会和谐。人民陪审员发挥来自群众的优势，在诉讼中参与庭前、庭中、庭后调解，及时化解纠纷。 6年来，全市人民陪审员协助调解案件2786件;三是发挥宣传作用，加强民意沟通。注重发挥人民陪审员来自基层、来自群众的沟通优势，开展送法进社区、以案说法等活动，进一步增强了人民群众对司法的认同、理解和支持。
一、存在问题
(一)对人民陪审员制度的认识有待进一步提高。法院对人民陪审员制度宣传力度有待进一步加大，社会各界特别是案件当事人对人民陪审员制度知晓率不高，《决定》第2条明确规定：“刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件的原告，有权申请人民陪审员参加合议庭审判涉及自己权益的案件。”，但在司法实践中，全市两级法院极少收到这类的申请。一些陪审员所在的单位对陪审制度认识不到位，对陪审工作支持不够，难以为陪审员履职创造良好的工作环境。个别法院及法官对人民陪审员在认识上还存在片面性，有的把人民陪审员仅当作缓解审判力量不足的借用力量，不够重视发挥人民陪审员的作用。
(二)人民陪审员队伍的选任和使用管理有待加强。一是人民陪审员队伍的人员构成还需继续优化。“倍增计划”实施后，虽然我市基层法院人民陪审员队伍数量大幅扩大，来源也日益广泛，但党政机关和事业单位人员所占的比例偏高，专业领域的人员还较缺乏。二是人民陪审员在使用上存在不平衡。人民陪审员参审的案件数量悬殊很大，参审人员范围有限，“熟面孔”多、“生面孔”少，一些陪审员变相成为“陪审专业户”、“编外法官”，导致陪审制度中“随机抽取”的规定流于形式。如蕉城区法院2013年42名人民陪审员中，有2名人民陪审员全年陪审案件超过320件，最高的达357件，而同年却有12名人民陪审员都只陪审1件，反差极大。三是对人民陪审员经常性教育培训的机制有待健全。一些基层法院受到经费、时间等诸多因素的制约，对人民陪审员的培训时间短，内容单调，甚至有时就直接以会代训，除了对新任陪审员进行集中培训外，很少开展其他形式的培训工作。四是人民陪审员惩戒和退出渠道不畅通。《决定》在强调人民陪审员依法参加审判活动时与法官享有同等的权利的同时，没有规定人民陪审员与法官有同等义务，最高法院在其制定的有关违法审判责任追究的办法中，明确规定办错案应受追究的审判人员是指人民法院的审判员和助理审判员，而把人民陪审员排除在外，人民陪审员只享有权利而没有履职的义务。
(三)“陪而不审”“审而不议”现象普遍存在。大部分人民陪审员参加案件审判只重在参与，把参与的程度停留在“陪”的层面上，没有从实质上去“审”。这种“陪而不审”现象主要体现在两个方面：一方面，“陪审”是只“陪”不审。在庭审过程中，多数陪审员只是坐在审判台上，庭审完全由审判长进行，虽然法律赋予人民陪审员在庭审中可以向当事人、证人等发问权，但由于人民陪审员有关法律知识和庭审驾驭能力的欠缺，实际庭审中很少发问和发表意见。另一方面是“合而不议”。在合议庭合议案件时，人民陪审员享有与法官同等权利，可以就案件问题进行讨论，作出评议，但多数情况下，人民陪审员在案件评议时缺乏独立见解和审判，而只是附和法官的意见。调研组查阅蕉城区、周宁县法院共20卷人民陪审员参审的案件卷宗发现，庭审笔录中没有记载有陪审员就案件的事实和证据发问的内容，大部分合议庭笔录记载的人民陪审员评议意见和主审法官大同小异，少数笔录只记载了陪审员简单附和的意见，没有阐述发表该意见的理由。
(四)履职保障机制还需进一步健全。一是一些基层法院为人民陪审员参与陪审提供便利不到位，大部分开庭前没有向人民陪审员提供与案情有关的诉状、起诉书、答辩状、阅卷笔录、庭审提纲等材料，人民陪审员没有充分的时间阅卷和了解案情，影响了履职效果。二是由于人民陪审员的补助标准和补助经费相关法律法规未作具体规定，陪审员的补贴标准较低，各地也不统一，人民陪审员的培训经费、办公经费、奖励经费等更是无法得到有效落实。以参审为例，从庭前阅卷到审理合议再到依法宣判，人民陪审员每案至少要参加3次陪审活动，如果加上调解则更费时费力，而法院因为经费紧张，一起案件只给50—100元补助。陪审补助偏低在一定程度上影响了人民陪审员参加审判的尊荣感和积极性。
三、几点建议
一要提高人民陪审员参审均衡性。(1)加大对人民陪审员制度的宣传力度，提高人民群众对人民陪审员制度的知晓率和认同感。法院在向当事人送达诉讼文书、告知权利义务的同时，应当依照《决定》第二条的规定告知当事人有申请人民陪审员参与案件审理的权利。(2)鉴于我市人民陪审员数量已经超过全市法院法官总数，应建立陪审员参审的公平均等规则，认真落实按案件类型，分专业、分区域、分行业随机抽取的机制，增强人民陪审员参审的广泛性和均衡性，提升参审率。(3)要加强与人民陪审员所在单位的沟通协调，人民陪审员所在单位要积极支持人民陪审员参加法院的审判、培训活动，为他们履行职责提供方便。
二要加强人民陪审员培训教育。全市两级法院要建立健全人民陪审员经常性教育培训机制，根据人民陪审员知识水平、职业背景和专业特长等条件，结合审判工作实际确定培训内容和培训形式，更多地采取庭审观摩、案例分析、经验交流等方式，增强培训的针对性和有效性，帮助人民审判员尽快掌握法律知识，熟悉程序规则，运用庭审技能，提高参与庭审能力。同时要强化人民陪审员履职责任和审判纪律教育、廉政教育，提升人民审判员的政治素质和履职使命感、责任感。
三要完善人民陪审员的考评机制。全市两级法院要健全人民陪审员的履职信息档案，全面实现人员情况、参审案件、学习培训、奖惩等相关信息的即时记录和动态监管。要对每位人民陪审员参审案件实行量质化管理，把人民陪审员工作绩效纳入法院相关部门工作绩效考核范围，建立年度工作考核机制。对无正当理由缺席陪审或不认真履行陪审职责的人民陪审员，经教育仍不改正的，建议提请本级人大常委会适时调整，形成及时有效的“退出、增补”机制，优留劣汰。
四要改善人民陪审员的履职条件。全市各级法院要积极创造条件保证人民陪审员提前了解案情，提前审阅有关材料，提前准备参审工作时间，储备参审工作的有关知识;要充分尊重人民陪审员在审判工作中的地位和作用，在庭审中要给予人民陪审员充分的发问权，在案件合议时要给予充分发言。为了减轻人民法院的经济负担，确保人民陪审员依法依规实现必要的报酬，建议每年度由人民法院向同级政府申请将人民陪审员专项工作经费纳入预算。
宁德市人大常委会
人民陪审员工作调研组
2014年9月29日