宁德人大网消息
宁德市人大常委会副主任 林坤华
根据市人大常委会2004年的工作部署，7月30日至8月17日，市人大常委会执法检查组对我市贯彻实施《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称食品卫生法)的情况进行检查。检查组先后听取了宁德市政府，蕉城区、福鼎市、霞浦县、柘荣县政府关于贯彻实施《食品卫生法》情况的汇报;考察了食品生产企业、集贸市场、食品超市、餐饮业、食品批发店和早点夜市食品摊点等的食品卫生状况;召开了市、县两级政府相关部门负责人和食品生产经营企业法人、食品从业人员座谈会。现将检查情况报告如下：
一、主要工作和成效
总体来看，新修订的《食品卫生法》颁行九年来，我市各级政府和有关部门认真贯彻实施，采取诸多措施，做了大量工作，取得明显成效。我市食品卫生安全质量和水平得到提高，制售假劣食品势头得到遏制，水产品等15种食品卫生质量状况都有不同程度的改善，食品卫生安全形势总的是积极的、进步的，向好的方向发展。
(一)食品卫生重视程度有所提高。首先，重视抓法律宣传。九年来，各级政府年年组织以宣传《食品卫生法》和普及食品卫生知识为主要内容的宣传周活动。近三年统计，全市共印发食品卫生宣传材料14万多份，举办各类食品从业人员卫生知识宣传教育培训班490期，培训3万多人次。法律宣传的开展，初步营造了“民以食为天、食以安为先”的社会氛围。其次，重视抓预警建设。今年以来，针对少数不法商贩不断翻新制售假劣食品手法等苗头，市政府及卫生行政部门建立并启动全市食品卫生安全预警系统，不定期地在新闻媒体、集贸市场公布、张贴《食品卫生安全预警公告》，起到了正确引导、防范于先的作用。第三，重视抓专项整治。市政府连续四年实施治理“餐桌污染”建设“食品放心工程”。特别是今年我市劣质奶粉和咸桃事件被曝光后，市政府高度重视，快速反应，吸取教训，举一反三，立即在全市范围内部署开展为期3个月的食品卫生安全专项整治活动。这些重大举措的推出，促进了《食品卫生法》的贯彻实施，提高了食品生产经营企业和人员守法从业的意识和消费者依法维权保护自己的观念。我市公众和社会舆论自发监督食品卫生安全的情况开始出现，投诉和举报有所增多，违法者不敢为、不愿为、不能为在众目睽睽之下也有所收敛。
(二)食品卫生监督管理有所加强。第一、在联动监管上，合作机制正在形成。近年在市政府先后组织的诸如“餐桌污染”、奶粉市场、大米市场、调味品市场、保健食品市场、学校(幼儿园)食堂以及重大节日保障等大规模食品卫生安全整顿活动中，我市各级各部门都能主动融入，积极参与，发挥部门职能作用。有些县(市)还建立了食品卫生安全联席会议制度，加强日常监管中的信息沟通、工作配合、案件协调。一个贯彻实施《食品卫生法》“政府牵总、部门负责、联席合作、联动监管”的工作机制倪端已经出现。第二、在部门履职上，工作力度逐步加大。我国现行的食品卫生安全监督管理体系涉及卫生、工商、质量技术监督、农业、海洋与渔业、粮食、经贸、建设、教育等多个部门。按照法律要求，我市各部门从各自职能角度认真履职、依法办事。各级卫生行政部门作为监督主体，从法律宣传、检查指导、许可发证、人员培训，到监督执法、查处案件、监测检验、队伍建设等方面都做了大量工作，有些工作还有创新。特别是目前市、县(市、区)两级卫生监督机构，随着卫生体制改革深入，已见独立雏形，全市已核编。各级工商行政部门充分利用监测车和快速检测设施，认真把关“菜篮子”卫生质量，并加强校园周边经济秩序专项监管。各级质量技术监督部门严格食品生产企业产品质量监督，加大监督抽查力度。第三、在企业群体上，自管亮点已可窥见。贯彻实施《食品卫生法》，更多的涉及食品生产经营企业。在柘荣等县(市)我们高兴地看到，成立不久的食品行业协会在自我管理中发挥着不可替代的作用。我市南阳养殖实业有限公司，依照《食品卫生法》，严格推行全面、全程、全线、全员质量把关管理制度，其产、供、销的放心猪肉，占宁德城区市场销量30%，使宁德城区成为继厦门市我省第二个吃到放心猪肉的城区。
(三)食品卫生安全质量有所改善。其一，从指标考核结果看，城市治理“餐桌污染”建设“食品放心工程”工作，省定27项考核指标中的22项，我市各城区已达到或基本达到。其中上市猪牛羊肉等6项卫生指标抽检合格率为100%，上市蔬菜重金属残留等4项指标检出率为零。其二，从监测抽查情况看，我市三年来共检测各类食品9413件，检测餐饮具8万多件，食品卫生监督抽查合格率和餐饮具消毒效果监督抽检合格率分别为88.2%、88.5%，与1995年相比，分别提高了2个和4个百分点。闽东宾馆和宁德市金海岸大酒店等企业达到食品卫生A级单位标准。其三，从食源性传染病发病率看，由于《食品卫生法》的贯彻实施，近年来我市食源性传染病发病率有所下降，2002年至今全市未发生霍乱疫情，去年“非典”和今年禽流感期间，我市均未出现疫情。
二、存在问题和困难
应该承认，当前我市食品卫生安全还存在较多问题，有些问题还相当突出、相当普遍。食品安全难以监控，安全隐患未从根本上铲除，安全威胁随机存在，恶性案件时有发生，形势依然十分严峻。最近发生的劣质奶粉事件，给我市食品卫生安全工作的教训是极其深刻的。通过这次执法检查，我们认为，以下问题尤为紧迫，亟待解决：
(一)食品卫生质量形势堪忧。这次检查发现早点夜市、集贸市场、街头食品、食品小作坊、校园周边、超市食品，以及农村食品卫生质量问题突出，违法现象较为普遍，个别令人触目惊心。早点夜市的经营摊点大多是流动式推车敞开型经营。制售过程，基本没有防蝇防尘设施、没有取货工具、没有水源、没有餐饮具消毒和保洁设施，从业人员没有体检、没有穿戴工作衣帽和口罩，而且占道经营，污水乱泼。尽管条件如此之差，食客却仍趋之若鹜。对这些摊点，卫生行政部门未发卫生许可证，可城管部门却收了占道费。所到集贸市场管理普遍混乱。多数市场没有建立日常食品卫生检查和管理制度，也没有安排市场管理人员日常巡查，看不到任何检查和处理记录;市场内未设食品卫生告示栏、宣传栏和食品卫生宣传警句标语，大多用非食品袋包装熟食品，有的连快速检测都没开展;《食品卫生法》和《集贸市场食品卫生管理规范》中对市场举办者赋予的食品卫生管理职责基本没有履行。由于工商行政部门不再办市场，各级政府建立服务中心管理集贸市场，倒也必要。问题是现有的服务中心人员大都不在管市场。执法检查组了解到新设立的这些市场服务中心一般仅仅做了安排人(多则百把人少则20多人)、收摊费(多则年600万少则百把万)两件事，这就使原本厚重的食品卫生安全主题在其工作中产生了实质变异。食品超市当数蕉城东方康宁超市硬件设施最好，然而还是看到其熟食操作间地沟没有遮盖，地面油腻积水，空中苍蝇成群;厨房仓库杂乱不洁，面粉等原料直接堆放在地上;制售熟食品从业人员没有戴好口罩;直接入口的熟食品也未加盖。福鼎市新建美食城，将风味饮食集中经营，做法很好且卫生条件也尚可，但建设布局不合理，厨房使用面积小于8m2，设计上又均为前灶后堂，不符合餐饮业卫生要求。农村食品卫生安全暴露出的问题更多。据统计，近三年全市70%以上的食物中毒发生在农村家庭，今年上半年发生的15起食物中毒当中，就有14起发生在农村家庭。
(二)食品安全现实威胁加大。有少数违法分子利欲熏心，铤而走险，蓄意造假的问题，也有一些食品生产经营者在金钱利益的诱惑驱使下“疯狂生产”的情况。诸如食品生产环节，种植业、养殖业、水产业生产中滥用高毒、高残留农药、兽药、增长素、饲料添加剂，饲养生猪使用“瘦肉精”;食品加工环节，使用甲醛等化工产品做食品防腐剂，使用明矾加工咸桃，硫黄熏蒸银耳、馒头，吊白块“美白”和染色“美容”食品;食品流通环节，销售病死禽畜、回收过期食品再加工等违法事件，在我市均有发生。这些看不见的食品安全“白伤”使食用者长期积蓄而慢性中毒，其危害已不亚于“红伤”。公众对食品短缺的担忧遂被食品安全的威胁替代，有的群众说：食品安全恐惧近乎到了无处不在、无时不有、无人不遇的境地。
(三)食品准入制度疏于把关。一是源头准入监管难。种、养殖业生产源头点多面广，生产者片面追求产量“疯狂生产”而忽视食品安全性，难以“预知”，难以实施“预防性”监控。一些商家制假售假手法不断翻新，边打边冒，防不胜防。我市食品生产加工以小型分散为特征，有的甚至是手提肩挑进入市场。家庭式小作坊大多以加工生产裸露食品为主，条件简陋，设施不齐，没有卫生氛围，而且人员变动大，季节性强，多半在晚上作业。这种状况常常使得监管工作鞭长莫及出现盲区。二是采购索证制度不落实。我市的食品生产加工、食品批发店(部)、食品超市企业对法律规定的采购食品索证(检查合格证和化验单)制度不重视，盲目采购、盲目经营的情况屡见不鲜。三是有关部门和工程业主没有把好食品生产经营企业基建工程预防性卫生审查“同时设计、同时施工、同时验收”的准入关，使得多数竣工工程不符合食品生产设计要求，为日后食品安全埋下隐患。四是食品生产引进项目把关不严。8月12日，国家质检总局发布的经查实全国首批54家劣质奶粉企业“黑名单”中，宁德就占了14家，充分暴露了我市食品生产项目引进工作存在着许多薄弱环节。
(四)食品监管工作困难重重。一是体制改革步履维艰。卫生监督与疾病预防控制分离的体制改革，我市从去年初实施至今进展缓慢。县(市、区)大多处于换牌子、定编制、发文件状态，领导任用、人员定位、工作条件、制度建设等实质问题均未理顺和解决，有的已出现工作弱化趋势。体制改革原本提高突发公共卫生事件应急处理能力的初衷并未达到。承担包括食品卫生等五大卫生法律法规监督执法繁重任务的卫生监督所，全市仅核定编制164名(其中市级30名)。福鼎市58万人口只给13名编制，每个监督员要承担几百户食品生产经营单位日常卫生监督工作和4万人口的食品卫生安全。二是监督监测手段落后。多数县级卫生监督机构没有卫生监督专用车辆，日常卫生监督靠步行、乘公交车或骑自购两轮摩托车。全市卫生监督取证工具，仅有摄像机1台，照相机2台。疾病预防控制机构的食品卫生检测仪器普遍陈旧落后。县级检测项目基本停滞在上世纪70年代水平，食品中的农(兽)药残留、添加剂、重金属、营养物质等至关重要的必检项目因缺乏必备的检测仪器而无法开展。突发事件食品毒物检测和食物中毒事故快速检测也无从进行。至于建立监测网络和实行定量评估，则更谈不上。不少食品卫生安全的评价预警是靠肉眼判断的。这种状况，势必导致监督反应迟缓松软，造成或多或少要付出危害代价。三是财政投入明显不足。《食品卫生法》颁行以来，各级财政预算没有安排食品卫生专项经费和食品卫生办案经费，所需的工作经费只好在少量的行政事业收费中列支。《行政许可法》7月1日实施后，行政机关行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取任何费用，现有的人头经费抓襟见肘，而执法又不可不作为，食品卫生监管出现了现实的两难困惑。
我们认为，之所以导致食品卫生安全引发这些问题，除了法律意识淡薄，社会道德缺失，制假售假者无良之外，各级政府重视程度和监管力度是两大决定因素，而现行“反应型”、“被动型”、“突击型”监管方式和治标不治本的做法也值得探讨和调整。
三、若干意见和建议
(一)要加强领导，完善食品卫生属地政府和部门责任制度。食品卫生安全事关国计民生，干系千家万户。要明确做好这项工作，保证群众享用安全、放心的食品，是各级政府和相关部门的神圣职责。要认真落实食品卫生安全属地负责制度，建立健全各级领导责任制、目标责任制、责任追究制和食品卫生安全问责制。要确立各级政府的一把手为本地食品安全第一责任人，对这项工作负总责。要在政府领导下，明确部门分工，各尽其职，各负其责。卫生行政部门要严格把好食品生产经营单位卫生许可审查发证关;质量技术监督部门要严格把好食品生产加工企业的产品卫生质量关;工商行政部门要严格把好流通领域各类食品安全准入关;经贸部门要当即抓好市场服务中心整顿，明确市场举办者责任，端正中心服务方向，严格把好集贸市场食品管理关;农业、海洋与渔业、城管等部门要密切配合、通力协作，做好监管范围内的食品卫生安全工作。各级政府要建立食品安全联席会议制度，定期分析食品卫生安全状况，协调解决食品安全中出现的问题。卫生行政许可有着特殊的安全、程序责任，有别于一般行政许可。为了吸取劣质奶粉事件的教训，建议市政府不再将卫生许可证办理列为投资服务中心窗口项目，改由卫生行政部门单独设立便民服务窗口办理。
(二)要广泛宣传，营造食品卫生安全社会氛围和良好市场环境。食品卫生安全问题并非天灾，而属人为，广泛宣传、改变意识至关重要。各级政府及部门、各新闻单位、社区、学校、集贸市场举办者和所有食品生产经营企业都有宣传的责任和义务。要加大宣传的力度和频率，通过多种形式的宣传活动，普及公众法律法规和食品卫生安全知识，增强政府部门食品项目引进的把关意识，广大食品生产经营者的守法自律意识，公众消费维权和自我保护意识。要宣传食品安全好典型、好经验，要警示食品安全新动向、新情况，要曝光制售假冒伪劣和有毒有害食品行为，要公开审理食品违法犯罪案例。要拓展宣传渠道和空间，采取编印法律小册子、知识小资料、集贸市场展出有毒有害食品标本、预警告示等办法扩大宣传覆盖面，营造“入耳入脑”的气势、“关爱生命、关注食品”的社会氛围和制售假劣食品似如“过街老鼠”人人喊打的舆论环境。尤其要面向农村(渔村)、面向农民(渔民)，宣传普及农药、兽药安全使用常识，严禁种植业、养殖业使用高毒、高残留的农药和激素、尿素、“瘦肉精”等违禁品。
(三)要标本兼治，实现阶段突击整肃和建立长效监管机制双重目标。一是抓好专项整肃，治标解决突出问题。对当前市府部署正在实施的这场整治行动，各级各部门要高度重视，说到做到，确保实效，取信于民。要严密组织，避免前紧后松，虎头蛇尾。要严格要求，防止雷声大雨点小，热热闹闹走过场。要严肃责任，切实依法行政，加大案件督查力度。要严谨作风，增加投入，认真解决监管工作的主要困难。二是着力治本，积极建设“预防型”长效监管机制。食品是从农田到餐桌、从生产到消费，其中包括生产、加工及包装、运输、销售等环节的完整链条，只有在特定的时空对象范围内每个环节都不出问题，食品才安全。按照“标本兼治、综合治理、着力治本”的原则，在组织突击整肃的同时，要重视创造条件逐步建立包括企业自律体系、食品污染物监测预警系统、食品安全事件应急处理系统、全程质量控制体系等在内的食品卫生安全“预防型”监管和长效监管机制。对其制订总体规划，努力分步实施。当前要结合整治活动着力抓好运用危险性分析(RA)，对食品生产关键环节进行定性监控、定量考核、动态管理。要推广并指导食品生产经营企业建立良好生产规范(GMP)和危害分析与关键控制点(HACCP)。要根据“统一规划、合理布局、适当集中、定点经营、加强管理”的原则，创建城区早餐食品制作配送企业和餐饮夜市一条街。要在城镇集贸市场建立快速检测点，健全农产品等进入市场检测制度，完善市场服务中心食品卫生日常巡查和市场管理人员岗位责任制，做好市场服务与监管工作。
(四)要加大投入，改善食品卫生执法条件和监管手段。1、关于卫生监督人员编制：在国家和省未核定各级卫生监督所具体编制的情况下，建议市政府根据“国家2000年预防保健目标”关于每万人口配备1.5名卫生监督员的比例原则，参照省内各设区市现行核定数(三明55名、南平50名、莆田41名)，适当增加市本级人员编制。2、关于卫生监督执法业务费、津贴费：建议各级政府及财政部门根据《行政许可法》，以及国家人事部、财政部、卫生部《关于调整卫生防疫津贴标准的通知》(国人部发〔2004〕27号)的规定，将其纳入财政预算，予以保障。3、关于卫生监督和疾病控制专项经费：包括办公用房、车辆、通讯设备、取证工具、现场测定仪器等装备费，根据财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》(财社〔2000〕17号)和《福建省人民政府关于加强公共卫生体制建设深化医疗卫生体制改革的若干意见(试行)》(闽政〔2004〕15号)文件要求，以及卫生监督所、疾病预防控制中心独立分设后的实际困难，建议各级政府在审查明细项目后，尽力而为，合理安排，逐项落实。4、关于集贸市场快速检测设置：按照谁主管、谁负责和谁收费、谁管理的原则，各级政府应督促举办者(市场服务中心)购配，将其列为市场开办的必备条件把关。
(五)要依法行政，提高执法监督管理队伍素质和水平。首先是加强执法监督机构建设。各级政府、卫生行政部门要根据省政府“用三年左右时间建立健全卫生监督执法体系”的要求，增强责任感和紧迫感，认真解决体制改革后卫生监督机构面临的新情况、新问题，加快全市卫生监督体制改革步伐。其次是加强监督管理队伍建设。各级卫生、工商、质量技术监督等行政部门和监督机构要认真学习法律法规，加强监管队伍政治思想教育，抓紧监管人员的业务培训。第三是加强监督管理制度建设。各相关食品卫生监管部门要依法行政，规范抽象执法和具体执法行为，做到办事的意识要有法、办事的权限要依法、办事的行为要守法、办事的程序要合法、办事的信用要维法。要严格内部管理，建立健全监管责任制、执法评议考核制、错案责任追究制。要把监管与指导帮助结合起来，加强企业及从业人员的法律宣教、业务培训、预警沟通等工作。各级人大要切实履行宪法法律赋予的职权，通过视察、评议、调研、检查等形式，加大对《食品卫生法》实施的法律监督力度。
此外，这次检查中各地对《食品卫生法》立法上的不足也反映了一些看法。主要有：相关行政部门监管职责交错，不够明确;各类食品标准体系不够完善;制假贩假处罚规定偏轻，出现违法成本低、守法成本高的情况，以及《行政许可法》实施后《食品卫生法》及相关配套法规应作相应调整等。建议按程序将这些意见向上反映，争取得到采纳。
以上报告，请予审议。