宁德人大网消息 宁德市人大常委会副主任 谢德仪
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为了推动农村土地承包法律法规的贯彻实施，维护农民基本权益，促进农业和农村经济持续发展，根据市人大常委会今年工作要点安排，6月份，市人大常委会组织了以谢德仪为组长，常委会部分委员及部分人大代表参加的执法检查组，在全市范围内开展了一次《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称农村土地承包法)的执法检查。这次执法检查的重点是落实和维护农民的土地承包经营权情况，维护被征占用承包地农民的合法权益的情况以及土地承包经营权的流转情况。同时，还对相关法律的实施情况进行了检查。市人大常委会执法检查组听取了农业局、林业局、国土资源局、水利局和中级人民法院，关于贯彻实施农村土地承包法的情况汇报。并分成两个小组，分赴霞浦、古田和寿宁、福鼎、蕉城五县(市、区)，对农村土地承包法的实施情况进行了检查。还委托福安、周宁、屏南、柘荣四县(市)人大常委会，检查了本行政区域农村土地承包法的贯彻实施情况。
检查组在各县(市、区)检查时，听取了各县(市、区)人民政府及有关部门的情况汇报。同时，检查组深入农村、走访农户，通过听取汇报、实地考察等形式，全面了解情况，广泛听取意见，召开了14次有关部门、基层人大代表、村干部、农民群众参加的座谈会，走访了72户农户。接受委托的各县(市)人大常委会也按执法检查方案的要求，深入开展了检查工作，并上报了执法检查的书面报告。这次执法检查主要特点：一是被检查单位认真作了自查自纠。各级政府和有关执法部门对这项执法检查给予积极支持与配合;二是市、县(市、区)人大常委会联动，配合开展了执法检查活动，形成了监督的合力;三是发挥了人民代表的作用，五县(市、区)均有部分省、市两级人大代表应邀参加了检查活动;四是突出重点，注重实效，深入探讨法律实施中存在的突出问题，提出解决问题的办法。同时，各县(市、区)还加强了执法检查活动的动态报道，使执法检查的过程成为宣传普及法律的过程。现将这次执法检查的主要情况报告如下：
一、贯彻实施农村土地承包法的主要工作和成效
(一)各级领导重视，广泛宣传农村土地承包法律法规，第二轮土地承包工作基本完成。
1999年地委、行署根据中共中央关于土地承包期再延长30年的政策规定，按照《福建省新一轮土地承包合同签订工作方案》的精神，制定了我区新一轮土地承包合同签订工作方案和意见，各县(市)也都根据本地实地情况下发了一系列文件，用于指导土地承包工作。特别是农村土地承包法颁布实施后，全市各地采取有效措施，狠抓了宣传教育和贯彻实施工作。一是层层培训骨干，提高各级干部的法律水平。2003年各级政府共组织了131期农村土地承包法培训，参加培训的人数共计7421人。编辑印发宣传提纲和土地承包政策问答18000多份，发到每个部门、每个村。二是利用各种新闻媒体进行宣传。电视台、报刊、电台采取领导走访、新闻报道、举办讲座、法律政策问题等方式进行广泛的宣传，2003年共播放了广播、电视节目52次，出动了宣传车93台次。各级政府及有关部门还利用标语、布告、横幅等形式宣传群众。通过宣传教育，促进了农村土地承包法律法规的贯彻实施。三是组织农业执法部门深入各乡镇行政村，走家进户。市县两级经管站结合村级财务大检查工作，每到一个村，就组织村干部进行座谈，督促村干部召开村民大会，认真学习《农村土地承包法》，做到家喻户晓。据汇报，至2003年底，全市已完成二轮承包的耕地面积为196.67万亩，占实行家庭承包耕地面积的99.45%亩;已完成二轮承包的农户数54.94万户，占实行家庭承包农户数的99.61%。林权制度改革工作也取得进展，截至今年五月，全市开展林改村605个，发换林权证4829本，面积98.9万亩。
(二)依法开展土地承包工作，做到程序规范、合法有效。
这次土地延包工作的一个明显特点，就是程序规范、合法有效、群众满意。一是明确承包期限，不折不扣地贯彻执行土地承包期再延长30年的政策，不随意搞变通，土地承包经营权证书、承包合同、承包地块、承包面积“四到户”。二是绝大多数地方都能认真履行政策宣传、调查摸底、建立组织、制定方案、张榜公布、组织实施、签发证书七个基本程序。三是各县(市、区)统一制发了土地承包合同和土地承包经营权证书，土地承包合同和土地承包经营权的签订、发放、管理也都比较规范。四是充分发扬民主，有的地方还组织了人大代表参加监督小组，确保了土地延包工作公开、公平，群众满意。五是能普遍做到维护农村妇女土地承包权益。在农村集体土地承包问题上，一律实行男女平等。古田黄田镇汶洋村，对于入赘的，只要签订赡养老人的协议，同样享受土地承包权益。六是坚持“大稳定、小调整”，即以顺延承包为主，对人地矛盾比较突出的地方，按照三分之二以上农户的意愿，因村制宜，依法办事，妥善解决。如蕉城区在承包方式中，顺延的占75%，小调整的占17%，大调整的占8%。七是全市全面实行了县、乡、村三级档案管理机制，实现了“一组一卷、一村一档、一乡一柜”的档案化管理。有的县(市、区)聘请了档案局的同志，分别到乡、村两级指导档案工作，严格规范档案管理。
为了加强土地承包执法工作，1999年以来，各地政府及主管部门均组织了多次土地承包工作督促检查，积极做好农村土地承包的群众来信来访工作。福鼎市建立了市级领导、主管部门参加的信访接待日制度，对群众反映强烈、情况复杂的问题，组织联合调查组进行调查处理。在农村土地承包法颁布实施后，我市二级法院组织从事民事审判工作的全体人员认真学习农村土地承包法以及相关的土地管理法等，熟悉掌握法律规定，精心审理涉及农民利益的各类案件，依法保护农民的承包经营权。
(三)依法保护耕地，积极探索对失地农民的补偿办法。
为了确保基本农田长期得到保护，我市各地实行了“八不准”制度，即不准搞非农设施，不准毁田挖土，不准葬坟，不准弃耕抛荒，不准开挖鱼塘，不准擅自造林种果，不准破坏水利设施，不准向农田排放污染物。并把“八不准”作为保护耕地的一道“生命线”和“红线”，要求任何单位、任何人都不准违背。有的县(市、区)还发动全社会监督，公布了举报电话，对举报人实行奖励。为妥善解决被征地农民的补偿和安置问题，各地积极探索，采取了多种补偿和安置方式。如寿宁县牛头山库区建设征地问题，县政府制定了六条措施妥善安置被征地农民，一是调整耕地确保人均不少于0.5亩;二是连续10年每年提取0.5%用于被征地农民发展生产、救助生活困难;三是扶持被征地农民发展特种经济;四是被征地农民可将补偿投资入股到电站;五是被征地中的五保户、困难户列入低保对象;六是解决外迁户永久性生产生活安置，并通过公证方式确定。近年来，各地为能按规定将土地补偿费发放到被征地农民手中，由国土局直接向农民发放，防止了截留克扣的现象发生。
(四)正确引导和规范农村土地承包经营权流转。
农村土地流转是一项政策性强、涉及面广的工作，各地按照中央的部署和法律法规的规定，在稳定家庭承包经营制度的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地推进土地流转。同时各地还按照省农业厅《农户承包地经营权流转合同示范格式》的要求，积极引导流转双方根据示范格式签订书面合同，规范流转行为，明确双方权利和义务，对不规范的流转合同加以完善，避免引起不必要的纠纷，让农户放心地将土地承包经营权合理流转出来。到2003年底，全市农户承包地流转总面积为17.82万亩，占承包经营总面积的9.04%。其中，转包的11.39万亩，转让的1.42万亩，互换的0.43万亩，出租的3.23万亩，入股的80亩，其他形式流转的1.33万亩。通过土地流转，实现了土地的规模经营，提升了农业科技含量，有利于农业结构调整和农民增收，有的地方还有效地解决了农村的人地矛盾。今年初，中央出台了关于农村工作的“一号文件”，全市农村耕田种粮的积极性空前高涨，进一步推动了土地的流转，许多抛荒地也得到了流转与耕种。目前，流转较好的主要集中在耕地立地条件好，农业产业化发展具有一定规模的地方。
二、贯彻实施农村土地承包法中存在的主要问题
(一)农村土地承包法的学习宣传还不够广泛深入。
从全市的情况看，对农村土地承包法律法规宣传开展得还不衡、不深入，一些干部群众的法律意识还比较淡薄，在一些地方干部群众不懂法、不守法、不依法办事的现象还存在。一些干部对农村土地承包法的重要意义、对稳定完善农村土地承包关系和保护农民土地承包经营权的重要性缺乏应有的认识。有的干部、群众对法律的内容了解不多，甚至不知道有农村土地承包法，影响了农村土地承包法的贯彻实施。
(二)农民的土地承包经营权在一些地方尚未完全落实。
从全市看，目前还有极少数村组没有开展第二轮土地承包，还有相当数量的农户没有领到土地承包经营权证书。主要原因：一是由于建设高速公路等征用土地，需要经过调整。二是有的村由于田地偏僻，小地块不相连等原因，造成农户不愿意承包，致使无法做证，有的已抛荒多年。三是部分农户长期在外务工，经营权证仍由村委会代管没有发放到农户手中。四是有的村组领导班子软弱涣散，历史遗留问题多，干群矛盾突出，难以顺利进行土地延包工作。五是有的村很多耕地栽植了果树或挖鱼塘，土地调整难以进行。六是一些顺延承包的村人地矛盾加剧，一批1985年以后出生的孩子和婚嫁的人都没有承包地，一些农户因家人死亡、出嫁使原承包地无力经营，还有一些农户由于户口的迁入、迁出，原承包地被收回，迁入地又承包不到土地，造成有的地方同样的一个村，有的农户两口人只有一口人的承包地，而有的农户一口人却有两口人的承包地。有的村因没留机动地，缺少土地的农户想增加承包地是比较难的，因而不少农户强烈要求调整土地，但又形不成三分之二以上村民代表的意见，调整不成，这些人多地少的农户，有的就不愿签订土地承包合同和领取承包经营权证书。此外，有的地方还存在有超标多留机动地、剥夺妇女土地承包经营权的现象。
(三)个别地方浪费土地资源的现象还比较严重，部分失地农民的补偿标准低，安置不够落实。
一是极个别地方不尊重农民承包土地的主体地位，违反土地利用规划，随意扩大征地规模，乱占滥用耕地以及宽占宽用、圈而不用等浪费土地资源的行为还比较突出。有的征地在未获农民群众同意的情况下，强行毁去耕地上农作物，随意侵害农民利益。二是一些建设项目征占地给农民的补偿标准低，失地农民生活困难，如公路、城市公益事业征占地。某县省道建设征用农户承包地每亩补偿费仅3000元，与城郊同等土地征用价格相比存在太大的差距。而非公益性建设征用农民的土地再出让后，其出让费往往要超过征占地补偿费的许多倍，农民对此意见很大。三是有的地方存在征用农民的承包地后补偿兑现不及时的现象，如某地电站建设征用农民承包地，工程开工已三年，但农民的土地补偿费至今尚未全部落实到位，影响了被征地农民的生产、生活。四是有的地方忽视失地农民的就业和生活安置，引起了农民集体上访。
(四)农村土地承包经营权流转不规范。
一是目前土地承包经营权较多为自发形式，流转双方往往贪图方便而不遵循一定的程序以及履行必要的手续，未向村集体经济组织备案，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采用“口头协议”的方式进行和私下协商，造成土地承包关系混乱，容易引起纠纷。二是个别地方以行政方式强行推动土地承包经营权流转，如以产业结构调整或农业产业化经营需要为由，随意收回农民承包的土地，搞重新发包或连片出租、损害了农民的合法权益。三是土地承包经营权流转难。一些农户想调整种植结构，发展规模经营，但由于地块零散，又流转不成，不得不放弃。有的村集体经济组织想发展本村经济，也因土地流转不成而无法开发一些项目。四是有的地方在土地流转后未经报批，即搞非农业经营，如建路边店、办工厂等。有的农户在基本农田保护区内流转后挖池塘、种果等，影响粮食生产。
三、对贯彻实施农村土地承包法的几点意见建议。
(一)继续深入学习、宣传农村土地承包法。
要进一步提高对农村土地承包工作重要性的认识，切实抓好农村土地承包法的学习、宣传。农村土地工作事关农民基本权益，事关农业、农村经济发展和农村社会稳定。各级政府和主管部门要从认真贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想的高度，从全面建设小康社会的战略高度，深刻认识贯彻实施农村土地承包法的重要意义，继续采取切实有力的措施，通过各种形式，加强对农村土地承包法的学习宣传。各级领导干部要带头学习法律，力求学深学透，提高依法行政水平;同时要抓好农村基层干部学法用法，使其尽职尽责，依法做好土地承包工作。
(二)依法搞好第二轮土地延包扫尾工作。
第二轮土地延包扫尾工作是一块硬骨头，数量虽然不多，但难度较大。对此，各级政府要高度重视，专题研究，有针对性地制定具体措施，狠抓落实。各有关县(市、区)要逐村进行一次调查，摸清底数，对未进行土地延包和未彻底完成延包任务的村，要查清原因，提出对策，并组织力量，加强指导，限期完成扫尾工作，尽快让农民领到土地承包经营权证书。要加快林地确权发证工作。对拖延土地延包、超标多留机动地、剥夺妇女土地承包经营权等违法行为，必须依法纠正。要稳妥解决好少数村的人地矛盾突出的问题，充分尊重农民的意愿，依法采取措施，可以通过利用机动地解决，或通过土地流转、劳务输出、发展非农产业等办法解决。对因人地矛盾突出尚未完成土地延包的村，要加强指导，努力做好群众工作，积极推广先进经验，妥善解决好人地矛盾突出的问题。
(三)严格保护耕地，妥善解决征地补偿安置问题。
一是国土资源部门在审批项目用地时要严格把关，依据建设用地定额指标和建设项目的生产类型及投资额，合理确定用地面积，促进集约用地，提高单位土地的投资和效益强度，坚决杜绝随意扩大征地规模以及宽占宽用、圈而不用等浪费土地资源的行为。二是依法规范征地补偿行为，维护农民土地的合法权益。凡发现补偿标准低于法律法规规定的和征地补偿安置费被截留挪用的要坚决纠正。对征地补偿不能维持农民原有生活水平的，要提高征地补偿标准。三是积极创造条件，尽快建立失地农民的社会保障机制。当前失地农民面临的问题比较多，而建立较为完善的失地农民社会保障体系，并使之规范化、制度化，则是解决失地农民长远生计的根本出路。四是加大土地执法力度，严肃查处土地违法违纪行为。对违法用地典型案件和严重损害农民利益的，要按照有关规定追究责任人的法律责任，对涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关处理。
(四)规范土地流转工作，完善土地流转机制。
当前农村土地流转反映了生产要素的合理流动和优化配置的客观要求，对农村经济发展起到了推动作用。各级政府应牢牢抓住“三权分离、自主自愿、市场契约和政府监督”这一土地使用权流转制度的核心，依法加强规范管理，以充分保障整个土地流转市场的健康、有序发展。一是引导农民以市场为导向，依托自身资源优势，大力发展特色产业，增大农业的比较效益，增强土地流转的拉动力。二是建立依法、自愿、有偿、规范的土地流转机制，不应是行政命令。要针对当前农村存在的耕地粗放经营、弃田抛荒严重、农产品价格低迷，农民收入增长缓慢等现状，积极探索创新农村土地经营体制，鼓励农民建立农村互助合作组织或股份合作组织，消化零散弃田、荒地，促进土地流转，推动农产品的规模生产，推进农业产业化经营。三是采取有效措施，认真贯彻和落实国家税费改革的政策和措施，减轻农民负担，降低农村土地使用权流转成本，提高农民种田的积极性，推动土地流转。四是通过制定相关政策，确保农村土地的合理流转。要做到确保所有权、稳定承包权、搞活使用权，要在政策上鼓励和支持农户承包土地的流转，并对流转的办法、程序、合同关系的变更、相关的制约，保持农村土地的农业用途等，做出明确的规定，要鼓励成立土地流转中介机构。既要防止简单化，急于求成;又要避免放任自流，引发矛盾和纠纷，影响农村经济发展和社会稳定。
此外，在这次执法检查中，各地还提出建议上报研究解决依法设立农村土地承包仲裁机构，以及农业行政执法部门缺乏强制手段，农村土地承包法与土地管理法某些条款上有所冲突，涉及土地承包经营权纠纷案件如农村土地承包法第22条、23条规定的司法解释等。对于这些意见和建议，可按程序向上级反映，并建议省人大常委会尽快制定《福建省实施〈农村土地承包法〉办法》。
以上报告，请予审议。