宁德人大网消息
宁德市人大常委会执法检查组组长章允斌
主任、各位副主任，各位委员：
根据市人大常委会2020年监督工作计划，9月中旬，市人大常委会副主任、社会委主任委员章允斌带领部分社会委组成人员、社会委工作顾问、市人大代表等13人组成执法检查组，赴蕉城、周宁、寿宁、霞浦4个县(区)对我市实施《中华人民共和国慈善法》情况进行执法检查。此次执法检查主要通过调研、座谈、查阅资料等方式，将普法寓于执法检查全过程，全面了解各地《慈善法》贯彻落实情况，特别是慈善组织在抗击新冠肺炎疫情等突发事件、决战决胜脱贫攻坚等工作中发挥的作用，分析《慈善法》实施过程中存在的困难和问题，探讨推动我市慈善事业发展的对策措施，提出有针对性监督建议。检查组先后实地察看了7个慈善组织、2个社会工作服务机构及4个慈善项目，召开了4场座谈会，详细了解各地贯彻落实情况。同时委托古田、屏南、福安、柘荣、福鼎等5个县(市)人大常委会进行自查。现将有关情况报告如下：
一、主要做法和成效
2016年《慈善法》颁布实施以来，全市各级政府及有关部门认真贯彻落实《慈善法》，坚持政府推动、注重社会参与、完善制度保障，弘扬慈善文化，规范慈善活动，慈善工作在灾害救助、贫困救济、医疗救助、教育救助、扶老助残等领域发挥了积极作用。
(一)政策保障机制逐步建立。市政府将慈善事业作为改善民生、加强社会治理的一项重要内容，纳入国民经济和社会发展规划，2016年2月制定出台《宁德市关于促进慈善事业健康发展的实施意见》，明确了未来5年慈善事业发展的目标任务、重点工作、具体措施以及监管机制;市县相继成立了慈善总会，财政每年安排一定资金作为慈善总会的工作经费，保障慈善工作有序开展;财政、税务、民政等部门认真落实慈善相关税收优惠政策，全市共有9家慈善组织取得公益捐赠税前扣除资格，2018-2019年度共有298家企业申报捐赠税前扣除事项，税前扣除金额累计近8056万元，充分释放税收政策红利;各县(市、区)也按照《慈善法》相关规定认真抓好落实，每年“中华慈善日”利用各种媒介宣传《慈善法》，营造人人向善、人人可善的社会氛围;蕉城区每年配套慈善发展专项资金100余万，用于慈善项目和日常工作开展，并给区民政局增配3名事业编制人员，专职开展慈善工作;霞浦县出台《促进慈善事业健康发展的实施意见》，积极探索政府购买慈善服务，如向霞浦县鸿爱慈善会购买专业社工服务，在俊贤社区开展为期两年的“三社联动”试点工作，促进社区建设和发展，带动了公民的慈善意识，慈善事业不断在发展中规范、在规范中发展。
(二)慈善组织发展初具规模。市政府及相关部门认真按照《慈善法》和中办国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的相关要求，积极培育、稳步推进慈善组织发展，探索建立“3446”社会组织党建工作机制，引导慈善组织加强党建工作，推进慈善组织治理能力现代化，目前全市共有43家慈善组织，其中：基金会1家、社会服务机构42家、全市具备公开募捐资格的慈善组织9家，蕉城区慈善总会、福鼎市慈善总会被评为5A级社会组织;积极倡导志愿服务，动员机关干部和社会各界人士运用各种方式开展爱心志愿活动，全市在中华志愿服务网记录实名认证志愿者达29.2万名，志愿者团体2248个，志愿服务项目23730个，项目总时长386.6万小时，霞浦县以志愿者队伍为抓手，推行党员志愿服务“1699”工作法，围绕一个中心、构建六项机制、凝聚九种力量、设立九个岗位，持续开展各类慈善活动，有效促进慈善队伍建设。慈善组织已成为社会财富再分配，促进社会和谐的重要力量。
(三)慈善监管力度不断加大。政府相关部门按照《慈善法》第十章相关规定，依法加强慈善组织和慈善行为的监督管理，通过建立事前、事中、事后监管机制，形成内部监督、财政监督、审计监督以及社会监督相结合的监管体系;2019年10月在全省率先建立社会组织负责人任职前公示制度，加强对慈善组织拟任负责人的审查把关，目前已完成3家慈善组织负责人任职前公示;认真落实年报年检制度和“双随机”检查制度，每年定期对慈善组织执行法律法规政策、开展业务活动、财务管理和经费收支、内部治理等方面进行检查，细化慈善组织的财务项目检查，引入第三方进行财务专项审计，《慈善法》实施以来，全市累计检查慈善组织105次，约谈慈善组织3家，审计慈善组织5家;加大慈善违法行为查处力度，如宁德市阳光助困公益协会在未取得公开募捐资格的情况下在公共区域放置废旧衣物回收箱，市民政局立即对该组织负责人进行约谈，并要求其立即收回废旧衣物回收箱;霞浦县居民陆婷婷通过微信朋友圈发起以“霞浦抗击疫情特别行动慈善组织”为名义的个人公开募捐行为，县民政局、公安局第一时间核实核查，责令其将募集的16048元款项退还捐款人;古田县民政局、公安局出台《古田县打击整治非法社会组织专项行动方案》，对非法社会组织及违法活动开展专项治理。
(四)慈善活动助力社会发展。全市各类慈善组织积极开展扶贫、助老、助孤、助学、助残等慈善公益活动，2018年以来，全市慈善组织共募得款物约1.72亿元，资助群众近13.1万人次。在助力脱贫攻坚，全面建成小康社会进程中，慈善组织发挥了重要作用，其中2016年以来，全市建档立卡贫困户累计获得各界爱心人士、爱心企业捐款捐物约4642万元，慰问贫困户约2.5万户次，实施帮扶项目135个、帮扶贫困户 84620人次;在今年新冠肺炎疫情期间，各类慈善组织和红十字会共接收境内外捐赠资金4425.4万元 ，接收医用防护服、口罩等防护物资374.2万件，开展各类志愿服务活动5600人次，慈善组织及时划拨捐赠款物，对接收捐赠的款物进行公示，为抗击新冠肺炎疫情起到积极的作用。各地在开展慈善活动中不断打造慈善活动品牌，市慈善总会2016年以来持续开展“心脏筛查慈善项目”和“慈善情暖万家送光明”项目，累计救助先天性心脏病患者40人、白内障患者350人;蕉城区打造“慈善一条街”“爱心一元捐”“慈善助老超市”等50多个慈善项目，其中“爱心一元捐”为培育慈善理念搭建了平台，成为全国首创慈善项目，荣获第三届“善行八闽--公益慈善项目大赛”特等奖;霞浦鸿爱慈善会实施环福宁湾“海上明珠”乡村社区营造公益服务，“点石成金”农村妇女手工制品创业项目，荣获第三届“善行八闽--公益慈善项目大赛”三等奖;古田探索城乡“互助孝老食堂”照护机制和“小巷管家”志愿服务模式，作为全省扶贫助困典型经验在全省推广。
二、存在问题
虽然我市贯彻实施《慈善法》取得一定成效，但由于我市慈善事业起步较晚，在慈善组织的数量规模、慈善募捐、项目运作、规范化程度等方面尚处于发展初级阶段，与发达地市和推进高质量发展超越的现实需要相比，还有不少差距，主要表现在以下六个方面：
(一)社会认知度较低，《慈善法》有待普及。《慈善法》第88条规定：广播、电视、互联网等媒体应当积极开展慈善公益宣传活动，普及慈善知识，传播慈善文化，但在此次执法检查中发现一些地方对新时期慈善事业的重要性认识还不到位，《慈善法》宣传力度还不够，缺乏行之有效的手段普及慈善文化知识;一些企业对慈善法律和政策一知半解，依法行善的意识有待加强;群众对慈善文化理解不透，还停留在“乐善好施”的传统层面，仅把行善当作个人行为、道德行为，没有上升到社会行为、法律行为的层面来认识，全社会关心支持慈善事业的氛围尚未有效形成。
(二)慈善信息不对称，信息公开制度亟待完善。《慈善法》第69条、第77条、第78条规定“县级以上人民政府应建立健全慈善信息统计和发布制度，在各自职责范围内，向慈善组织、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，民政部门应当建立与其他部门之间的慈善信息共享机制”。在执法检查中发现，大部分县市政府未建立慈善信息统计和发布制度，只有慈善组织登记、变更等基本信息，导致慈善信息统计数字不准确，求助信息底子不清;民政与财政、税务、卫健等部门，与慈善公益机构之间也没有建立相应的信息互联互通机制，社会救助需求与慈善资源信息不对称，慈善资源未能得到合理配置和充分利用，有些地方出现每年志愿服务日孤寡老人重复慰问的情况，一些人甚至利用信息不对称的漏洞，导致出现重复领取救助的现象。
(三)引导扶持力度不够，慈善组织活力有待释放。《慈善法》第9章要求“县级以上人民政府应当制定促进慈善事业发展的政策措施”。从政策扶持环境来看，除市本级、霞浦、古田外，大部分县市政府没有出台具体的配套政策，没有建立慈善常态化激励机制，积极培育、引导、扶持慈善组织发展，特别是初创期的慈善组织，缺乏启动资金和办公场所，发展较慢，难以做大做强;一些工作人员对慈善组织登记认定相关规定理解不够准确，程序不够熟悉，客观上给社会组织申请认定或登记带来障碍，目前，我市认定为基金会、慈善类社会组织仅43家，其中发展较为活跃的仅10家，具有公开募捐资格的慈善组织仅9家;一些慈善组织反映政府对慈善组织发展还不够公平，如一些县市对慈善总会的扶持力度较大，给予人员经费补助，聘请专职人员开展工作，而其他慈善组织只能自谋发展，在一定程度上影响了一分部慈善组织的积极性。
(四)存在违法违规行为，慈善组织有待规范。《慈善法》第2-8章对慈善组织的治理要求、各类慈善活动的流程规范做了明确规定，但从检查情况看，还存在较多问题，一些慈善组织内部管理机制不健全，缺乏严格的财务制度，民主决策流于形式，行政色彩比较浓厚，导致有的慈善组织资金使用不规范，透明度不够，一些募集的物资未能及时精准发放。如霞浦县慈善总会将部分慈善资金转借他人至今未收回;周宁县慈善总会收到2019年省慈善总会下拨的防寒运动衣服至今尚未发放;寿宁县慈善总会存在没有向捐赠人开具由财政部门统一监(印)制的捐赠票据现象;《慈善法》第22条规定“慈善组织开展公开募捐，应当取得募捐资格”，但是在慈善活动中，仍存在没有公募资格的一些慈善组织或者个人开展募捐，对于这些现象缺乏有效的监督和惩戒手段。
(五)专业人才缺乏，慈善管理队伍建设急需加强。一些地方没有充分认识到加强慈善组织和慈善活动管理的重要性，管理人员配备不足，市、县两级民政部门目前也没有专门的慈善综合执法机构，无法有效应对慈善事业迅速发展而产生的各类难点问题;一些县市慈善总会工作人员老龄化较为严重，业务不够熟悉，专业化程度不高，导致开拓创新意识不足，运用新理念、新方法开展慈善工作的能力欠缺，比如寿宁县慈善总会没有配置专职人员，仅聘用退休老同志、派遣工从事慈善管理。
(六)部分条款可操作性低，配套制度有待完善。《慈善法》实施后，针对慈善组织认定、信息公开、公开募捐、款物开支等，民政部先后出台一些规章、政策，但缺乏整体性、系统性，对如何区分定向募捐与公开募捐、如何界定捐赠利害关系人、个人通过网络平台求助是否属公开募捐等关键性问题，还缺少明确解释和可操作办法;部分捐赠人对非现金捐赠即物质捐赠能否享受税收优惠存在疑虑;《慈善法》第60条规定“捐赠税前扣除资格申请条件是：当年公益支出占上年总收入的比例应达到70%及以上，或者前三年收入平均数额的70%”。但在实际中，存在着上一年收入金额较大，而当年收入较少，造成当年公益支出无法达到上年总收入的70%的情况;在执法检查中，一些慈善组织反映税前扣除资格认定政策在实际中存在落实难的问题。
三、执法检查建议
十九届四中全会强调“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业，统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。慈善事业正成为新的社会保障体系的有效补充，成为调节社会财富第三次分配的重要形式。当前我市正在积极争创全国文明城市，发展慈善事业具有较好的社会基础和精神底蕴，进一步贯彻落实好《慈善法》，对决战决胜全面建成小康社会，全方位推进高质量发展超越、实施“一二三”发展战略具有重要意义，为此，建议：
一要强化《慈善法》宣传普及工作。市县两级政府及相关部门要深入贯彻落实习近平总书记关于慈善事业的重要指示精神，增强新形势下做好慈善工作的责任感、使命感，充分利用传统媒体、新媒体和融媒体平台，将现代慈善价值观与中华优秀传统文化相结合，把慈善文化宣传融入到终身教育全过程，开展丰富多彩、灵活多样的宣传活动，普及《慈善法》知识，弘扬慈善文化，引发善念、激发善心、形成善流。要按照“谁执法、谁普法”的原则，把握“中华慈善日”等重大节日契机，大力宣传慈善工作先进典型，传播正能量、善能量，特别是要加大对慈善项目实施效果、受助者接受救助后生活状况的改善及捐赠款物使用管理情况的宣传力度，让公众更好地认知慈善、支持慈善、依法行善。
二要落实慈善工作保障机制。《慈善法》实施后尚未制定配套政策的县(市、区)政府要尽快出台关于促进慈善事业发展的具体实施意见，重点落实财政投入、税收优惠、褒扬奖励等措施;要建立慈善工作联席会议制度，加强对重大突发事件中慈善救助的组织领导，定期会商沟通，及时研究解决慈善工作中遇到的困难和问题，理清民政、财政、审计、税务等部门的职责内容，形成分工清晰、责任明确、运转高效、执行有力的工作格局;要健全和完善慈善信息公开制度和统计制度，建立民政部门与其他部门之间的慈善信息沟通共享机制、信用信息披露机制，确保慈善救助供需信息精准对接，避免重复救助或遗漏救助，提升慈善资源配置效率;政府要加大对慈善组织扶持力度，探索建设慈善组织孵化基地，加强对中小慈善组织的孵化、培育、指导，对成熟的慈善组织，要加大资金、项目支持，加大政府购买慈善服务力度，逐步做大做强慈善组织规模。
三要依法监管慈善组织。民政部门要严格按照《慈善法》规定，强化监管职责，配备管理人员和执法力量，严格执行慈善组织年报和评估制度，督促慈善组织建立健全内部治理结构，实施精细化管理，依法履行信息公开义务，及时公布慈善款物募集和使用信息，提高资金使用的透明度，提升慈善公信力;要认真落实“专项抽查”“双随机一公开”工作，依法查处违法违规慈善活动行为;财政、税务部门要依法对慈善组织的财务会计、享受税收优惠和使用公益事业捐赠统一票据等情况进行监管;审计部门根据法定要求开展审计监督;要畅通公众投诉举报渠道，支持社会各界对慈善组织和慈善活动进行监督，逐步构建完善的政府监管、社会监督、内部治理和行业自律四位一体的慈善综合监管体系。
四要发展壮大慈善队伍。要鼓励各街(镇)、社区(村)成立慈善组织或基层慈善驿站，形成市、县、乡(镇)、社区(村)资源共享、上下联动、接力救助的四级联动慈善工作网络，引导慈善组织多做“政府政策辐射不到的好事、行政政策不方便做的善事”，在创新社会治理中发挥积极的补充作用;要依托高等院校、职业院校，加强慈善管理人才培训、培养，打造长期参与慈善服务、熟练掌握慈善专业知识的人才队伍;要探索公益慈善与专业社会工作融合发展的路子，根据差异化的社会需求引导慈善组织不断丰富门类，从传统救助领域向科技、文化、体育、环保、创业就业、养老服务、社区服务等专业领域拓展，鼓励各种类型慈善组织加强合作、交流，促进慈善组织的资源向最需要的地方流动;要加强志愿者队伍建设，定期开展慈善知识和技能培训，增加志愿者知识储备，提升重大突发事件的处置能力。
五要完善《慈善法》配套政策。目前省里正酝酿出台《福建省慈善事业促进办法(草案)》，针对当前慈善组织在资金的捐赠、接收、管理、使用、保值增值等环节问题，建议省级层面及时对相关内容进行完善;针对《慈善法》第60条 “捐赠税前扣除资格申请条件是当年公益支出占上年总收入的比例应达到70%及以上，或者前三年收入平均数额的70%”的条款实际运行困难的问题，建议修改为：“后3年公益总支出平均数，占前3年总收入平均数的比例达到70%及以上”。
以上报告，请予审议。
